“大部制”改革下的食品监管

公众对食品安全的担忧与不满与日俱增，但食品安全问题的解决却进展缓慢。尤其是近10年来集中爆发的“苏丹红”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”、“地沟油”、“塑化剂”以及“速成鸡”等事件更是考验着每个消费者的神经。2012年食品安全事件尤为集中，占近10年的1/3左右。

总结目前国内食品安全事件发现，目前食品安全问题主要集中为：生产加工企业偷工减料、掺假、滥用添加剂或者化学原料等，大部分食品安全事件都属于此类，比如三聚氰胺和塑化剂事件；食品污染问题，可以分成生物性污染、物理性污染和化学性污染，目前最严重的可能是化学性污染；新技术带来新的食品质量安全问题，食品工业的新技术多数来自化工、生物等生产技术领域，以此生产出来的食品对人体到底有什么影响，需要很长的认识过程；食品标识滥用问题，如用虚夸的方法展示食品本身不具有的功能和成分。

毫无疑问，目前可确定的食品安全最大的问题便在于生产加工企业偷工减料、掺假、滥用添加剂或者化学原料等，是主要的人为因素，同时也是目前最需迫切解决的问题。而这一问题的主要原因便在于：监管体制不完善及监管乏力、企业缺乏社会责任和管理水平、技术水平不足以及自然因素等。其中，监管体制不完善、监管乏力被普遍认为是最重要的原因。

长期以来，中国食品安全采取分段监管。有人举例“一个西红柿在农贸市场卖归农业管，在超市卖归工商管，做成西红柿酱归质检管，上了餐桌又归食药局管。”由于监管部门权力交叉，责任不明，容易出问题推诿和打击不力，造成苏丹红辣酱、敌敌畏火腿、孔雀绿水产、吊白块、硫磺中药、石蜡米、三聚氰胺奶粉等事件屡屡发生，人们不得不补习化学知识。另外，多重监管上又加重了守法者负担。 “大部制”改革跨出重要一步

3月10日十二届人大会议披露的国务院机构改革和职能转变方案。将卫生部与人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。原人口计生委的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入发改委；不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。保留农业部养殖种植和屠宰环节监管职责，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和标准制定。

目前国内对食品安全的监管理念与国外一样，都主张“从农田到餐桌”的全面整体监管，食品监管体制也同美国、日本的食品安全监管体制类似，实行多部门综合监管体制，但是在具体操作方面存在较大差异，国内主要采取以分段监管为主，品种监管为辅的监管方式。

但是，食品安全涉及食品工业各环节，食品安全的保证需要全产业链的严格统一控制。而我国之前实行食品安全多重监管与标准，成为食品安全监管有效性的重大制约因素，这也是目前大部制改革中食品安全监管体系改革的原因。

食品进入生产、流通、消费环节后，由新组建的国家食品药品监督管理总局来监管，最后由卫生部门进行评估并反馈给上述两个部门进行改进，这样就构成了一个无缝隙监管的流程，实现管理衔接无缝化，责任明确化。是中国食品安全监管的一个巨大进步。 多重监管到分产品管理的转变

“大部制”改革有望推动食品安全升级。首先是监管思路已经由分段管理过渡到分产品管理。大部制改革前，食品安全监管思路是以“分段监管为主、品种监管为辅”，大部制改革后，食品安全分农产品和食品进行监管，这种监管方式类似于美国和日本的分产品管理模式；其次监管部门将会大幅减少，监管部门职责相对清晰。

之前中国涉及食品安全的政府部门超过14个，具有行政执法管理职责的政府部门有5个，这种多头监管方式容易出现食品安全监管的交叉或者空白，难以做到安全监管的无缝衔接。实行大部制改革后，涉及食品安全监管的部门有3个，具体监管的部门只有食品药品监督管理总局和农业部，因此未来食品安全监管职责将会相对清晰，职责交叉和空白的区域将会大幅减少。

同时，食品药品监管部门升级为正部级，监管资源整合力度会加大。表明国家对于食品安全的重视度以及提高资源的匹配力度，食品行业健康发展也会有相对更高的制度性保障。 “二龙戏珠”并未完全大部制

大部制改革后，国内食品安全监管由“九龙戏水”变成“二龙戏珠”，并非“完全大部制”，即由单一部门全权管理食品安全。并未完全实现全链条、全产业、全过程的统一监管。监管仍有两部分需要衔接。一是农产品的监管，二是安全标准的制定和更新。

本次国内大部制改革实行食品安全由食品药品监管总局负责，农产品（包括肉制品）由农业部负责，食品安全风险评估和食品安全标准制定由新组建的国家卫生和计划生育委员会负责。这种管理方式类似于“两段”管理模式，由于农产品是食品上游，因此未来食品实现从“源头到餐桌”全程监管以及建立溯源和召回系统能否顺利建立还有待部门间的协调。 “执行能力”是重点

简单来看，规划就是人来做一些事。食品安全的解决同样也要落到人上。过去归属于质检、工商部门在食品生产和流通流域安全监管的行政司局和技术职称部门，将一并划入国家食药总局，相关人员体系和技术力量的加强都还需要一个长期的过程才能见效。对比美国的FDA，有接近万名雇员，是美国联邦政府雇员最多的政府部门之一，大多数是科学家、医学博士和专业人员。而中国食药总局在编人员百余人，两者所管范围基本一致，为食品、药品、保健品、化妆品的审批和监管。可见中国食品、药品等专业监管人员配备还很不足，真正达到满意的监管尚待时日。药品的生产到流通使用监管在这次大部改制中并未有太大影响。

同时，真正保障食品安全，尚需两个条件。一个是发挥行业协会的作用，二是保护社会自发的检测活动。对第一点，在此次两会上已经提出逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，成立行业协会类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要审查同意。行业协会未来有望发挥更大作用。但对于第二点，中国一方面没有足够的检测能力，另一方面食品安全标准落后于社会生活新变化，也是操作层面的一大问题。