基于纳税人权利视角的税收服务优化研究

[摘要]构建和谐社会、切实保护纳税人合法权利呼唤着税收服务。文章从纳税人权利的角度出发。探究税收服务的概念和意义，在充分剖析我国当前在税收服务存在的问题的基础上，提出优化纳税服务的具体路径。

[关键词]税收服务；纳税人权利；优化

[作者简介]邹蓉，安徽财经大学财政与公共管理学院税务系副教授，博士，硕士生导师，安徽蚌埠233030

[中图分类号]F812.42 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434（2013）08-0128-04

纳税服务是当前我国税收理论界与实践部门的热门话题，优化纳税服务是我国构建服务型政府和社会主义和谐社会的有效途径。税收服务是税务机关的法定义务和职责。同时又是纳税人权利的具体体现。在社会主义市场经济条件下。积极推进税收服务，对于维护纳税人权利，正确处理政府与纳税人之间的征纳关系。具有重要的理论意义和现实意义。

一、全面理解税收服务

税收服务的思想，在我国古代的治税思想中已有所体现。在西方，古典经济学家威廉，配第的“便利、节约”的税收原则和亚当·斯密的“便利、最少征收费”的税收原则，都体现了税收服务的思想。

明确提出为纳税人服务是二战后期由美国首倡。后来迅速传播到欧洲、拉美、大洋洲以及亚州等许多国家和地区，已成为当代社会文明的标志之一。

中国具有现代意义的税收服务概念的提出是在1993年12月的全国税制改革工作会议上。其确立是在1996年7月的全国税收征管改革工作会议上。但那时对纳税服务所处的地位一直不明确，直到2001年4月28日新的《税收征收管理法》及其实施细则颁布实施，将税收服务写进了法律，才正式确立了税收服务的法律地位。

那么，究竟什么是税收服务呢？到目前为止，可谓是仁者见仁、智者见智。

笔者认为，税收服务是税务机关依据法律法规向纳税人提供的涉税服务。其概念包含以下三个要点：

1、税收服务的主体是税务机关。虽然提供纳税服务的除了有税务机关。还有中介机构和媒体介质，但中介机构和媒体并不是税收服务的主体。因为这二者不真正具有行政法意义上的主体资格。因此，税收服务不是一般意义上的纳税服务，二者的区别主要在此。由于中介机构提供的纳税服务实质上是一种平等主体之间的民事法律关系，这种服务是有偿的；媒体所提供的税收政策宣传等纳税服务更不具有行政法律关系。所以，在所有的涉税事项中，只有税务机关才是真正具有行政法意义上的税收服务的主体资格。

2、税收服务的客体即税收服务的标的，是法律规定的税务行政救济行为。客体在哲学上指主体以外的客观事物，是主体认识和实践的对象；客体在法律上指主体的权利和义务所指向的对象。税收服务的客体，应是《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施条例中列举的涉及纳税人权利的条款，包括税务登记、账证管理、发票管理、纳税申报、税款缴纳、税务稽查、听证复议、行政诉讼、行政赔偿诸方面。可见，税收服务是一种法律行为，这种法律行为是税务行政救济法律行为。税务行政救济是以税收法律手段控制并矫正违法或不当的行政行为。使行政相对人的合法权利得到保护和救济。

必须强调的是，税收服务不是一般意义上的纳税服务，更不是为纳税人提供采购、生产、销售等生产经营上的服务。

3、税收服务的属性是税务机关的法定义务和责任，是纳税人的法定权利。虽然纳税人和征税人在税收征管法权地位上是不对等的，但这不影响权利与义务的对等关系，即有权利必有义务，有义务也必须享有相应的权利。税收征管是征税人的权利，那么，税收服务则是征税人（税务机关）应尽的义务；依法纳税是纳税人的义务，与之相对应，税收服务就是纳税人必须享有的权利。从这个角度看，税收服务问题其实就是纳税人权利及其保障问题。

二、税收服务的理论意义和现实意义

（一）税收服务是税务机关的法定义务和职责

在传统观念里，税务机关拥有征税权利，是高于纳税人的执法者和管理者。却没有应尽的义务和职责。明确税收服务的概念后，传统的观念被打破，因为权利和义务是相互依存的。《税收征收管理法》对税收服务的规定，使得税收服务成为税务机关的法定义务和职责。在这里。税务机关已经不能逃避自己的服务义务，就像纳税人不能逃避自己的纳税义务一样。

（二）税收服务具有便利性、实用性和规范性

税务机关通过税法宣传、税收政策辅导和咨询等为纳税人提供纳税服务，可以使纳税人能够方便顺畅、规范地履行纳税义务，在纳税过程中少走弯路，从而提高税收遵从度。

目前，《税收征收管理法》对税收服务的规定应还是原则性的、概括性的，这显然是欠缺的。因为税收服务是为纳税主体提供法律规定的税务行政救济行为，因此，税收服务必须便利纳税主体、对纳税主体有实用价值，并符合规范性要求。现实生活中，这个问题值得切实关注。

（三）税收服务是纳税人寻求行政法律救济的依据

“有权利，必有救济”是一句可追溯至罗马法的流传已久的法谚。救济是对权利的补救。“法律和救济。或者说权利和救济是这样的普通词组构成了对语”。税收服务既然是税务机关的法定义务和职责，那么，在税务机关履行对纳税人税收服务义务的同时。纳税人相应地获得了税收服务的权利。或者说，税收服务为纳税人寻求行政法律救济提供了依据。当这种权利不能实现或实现不当时，权利人就可以按照法律所提供的救济方式寻求帮助。同时，纳税人的这种寻求救济的权利也能够有效地监督税务机关的税收服务。

三、当前税收服务的现状及其存在的主要问题

自税收征管法颁布实施十多年以来，税务机关在税收服务上做了一些工作，如在税务机关内部设立税务服务机构，制订并实施了相关的制度；开展一年一度的“税收宣传月”活动，宣传税收制度、税收政策、法规；实行税收管理员制度，加强了税企沟通，密切了税企关系；进行税务行政复议，维护了纳税人权利等等，取得了一定的成绩。这是有目共睹的。

但是，当前税收服务存在的问题也很多，首先，从大的方面看，一是税收服务观念淡薄；二是税收服务制度建设不到位；三是税收服务信息化落后；四是税收服务文化缺失；五是税收服务形式单一，等等。

其次，从现实表象看。主要有以下几个方面：

第一、重视税收服务表面工作，轻视税收服务质量。众所周知，无论是税收原则还是税收服务原则，其中都有便利的原则，而这“便利”二字应是针对纳税人而言，便利纳税人纳税。目前税务机关设有纳税大厅，实行窗口服务，试想这终究是方便了纳税人还是方便了税收机关呢？暂且不要说纳税大厅有多大，窗口设置有多专业，纳税人在纳税申报期集中排队费时费力，更有些纳税人跋山涉水来到大厅，却往往因纳税程序不了解、资料不全等造成为缴纳一笔税款要往返跑几趟，从而误工误时。这实际上是把征税成本变相转嫁到纳税成本上，加重了纳税人税外的负担。

第二、税收管理员制度不适应新形势下税收服务的要求。加强税源管理，优化纳税服务是建立税收管理员制度的宗旨。《税收管理员制度（试行）》（国税发[2005]40号）第四条明确指出：“税收管理员制度是税务机关根据税收征管工作的需要，明确岗位职责，落实管理责任，规范税务人员行为，促进税源管理，优化纳税服务的基础工作制度。”可见，税收管理员负有税收服务义务和职责，并且可能是税务机关中担负税收服务最直接的工作人员。因为制度规定税收管理员是“负有管户责任的工作人员”，因此，在日常工作中，他们总是“管”字当头，以管理者自居，甚至自认为是“管户”的太上皇，服务意识缺失，在面对纳税人时，心理上有优越感，居高临下，衙门习气和作风时有表露。说话办事让纳税人难以接受；有的一讲到服务就忘了本职，个别人违背原则、违反法律法规，把纳税人本应享受的优惠政策当作个人的“恩惠施舍”。把国家赋予的权力当成个人敛财的手段；还有的税管员一人要负责几百纳税户，很难做到及时准确地将信息传达到每一个纳税人，而又没有一条更加通畅的税企联系渠道，经常给纳税人办理涉税事宜带来不便，等等。

第三、税收稽查服务。税务稽查对于维护税法尊严。促进纳税人履行纳税义务的公平、公正确实是不可或缺的。它既是税收管理的必要补充手段，同时也是税收服务一种方式。可是，现实生活中一些税务稽查人员以执法者自居。根本没有服务意识，没有将服务当作是执法的有机组成部分。有的甚至借手中的权力。在处理一些案件时，以“我”为准。“我”就是“税法”，或者与纳税人勾结，侵吞国家财产和税款。此外，多头稽查问题仍然存在。国税和地税机关所查信息不能共享，不可避免地出现多头进厂、重复检查，既损害了税务部门的形象，又加重了纳税人负担，侵害了纳税人的权利。

除了上述几个大的方面存在问题以外，还有其他方面的一些问题。比如：（1）纳税咨询服务问题不能做到耐心细致，办理涉税事宜拖拉，行为不规范，语言生硬，有时对待纳税人态度粗暴。（2）脱岗现象时有发生，而部门内部的代办制度不够完善，一人脱岗，使纳税人长时间等待，纳税人心有怨言。（3）办税程序复杂，效率低下等。

四、优化税收服务的路径选择

（一）树立全心全意为纳税人服务的税收服务理念

行为以理念为先，没有理念的行为是盲目的行为。目前，虽然税收服务已经提到税务部门的议事日程，并且已经做了一些工作，但与全心全意为纳税人服务的要求相距甚远。其原因在于没有树立全心全意为纳税人服务的理念。正因为权利与义务是对等的。税收机关履行税收管理权是纳税人赋予的权利，所以，为纳税人提供税收服务便是税务机关的义务。尤其是在新世纪之初的2001年的《税收征收管理法》的颁布，税务机关和税收工作人员的税收服务便成为法律上应尽的义务，而不是道义上的，更不是可有可无的。税务机关的税收服务义务可以说与纳税人的依法纳税义务一样，都是法律规定的应尽义务。

税务机关、税务人员为什么要为纳税人提供税收服务呢？道理很简单，即：优质的税收服务能维护纳税人权利，减少纳税人纳税费用，密切征纳关系或税企关系，增强纳税人生产经营的精力，进而促进经济社会的和谐发展。

（二）建立健全税收服务制度

中国改革开放的过程实际上是一个制度变革过程。新制度经济学认为，制度决定效率。税收服务制度的建立健全决定着税收服务的深度和广度，决定着税收服务的效率。可见，建立健全税收服务制度是税收服务的基础性工作，是搞好税收服务的根本保证。

笔者认为，应该首先探索建立税收服务责任制和税收服务承诺制。税收服务责任制和税收服务承诺制应是与行政执法责任制和行政管理责任制相并行的制度，它是对税收服务责任进行规范和明确，同时规定有激励和约束的相关措施。税收服务责任制和税收服务承诺制的目的是让纳税人缴纳明白税、便捷税、舒心税。税收服务承诺制包括定期公告制度、咨询服务制度、首问责任制、局长接待日制度、健全征管各主要环节服务制度等，进一步加强考核，以督促服务。同时还要积极探索税收服务责任制考核的新思路，要有重点、有深度地确定年度考核工作计划，确保工作落到实处。

（三）实行税收服务一体化

所谓税收服务一体化就是无差别税收服务。即在一个经济区内的税收服务内容、业务流程、各类标识、办税指南、自助服务、甚至文明用语都是无差别的一体化，即在一个经济区内所有的纳税人都享受相同品质的税收服务。

（四）着力税收服务信息化

在信息化时代，提供信息化税收服务是时代的必然要求。虽然当前的税收管理信息化水平并不高，但税收服务信息化是可以逐步实现的。比如可以建立税收服务门户网站，在税收服务门户网站设置一些一级栏目、若干个二级栏目和多一点的三级栏目，在网站上提供各种网上资料的下载和各类办税工具，方便纳税人的税务登记、纳税申报和出口退税等服务。

另外。税务部门还可以将门户网站与服务热线联接起来，实行信息共享、同步服务。

（五）实行税收服务方式多样化

进入新世纪以来，税务机关实施和创新了众多税收服务方式，其主要的种类基本没有超出规范的范围。包括：咨询服务、告知服务、提醒服务、宣传服务、上门服务、全程服务、援助服务、限时服务、预约服务、公开服务、多元申报服务、一站式服务、首问责任制、12366、网络服务等。

诚然，在实践中，还应进一步挖掘税收服务方式的内涵和拓展其外延。比如，通过网络服务实行税务与银行联网，由银行税款，解决个体双定纳税户纳税申报和缴税便捷的问题。此外，还可以由税务与财政、金库、银行共同推行“财税库银横向联网”。这样，不仅可以大大简化税收征收流程，而且也方便了纳税人，减少了纳税费用。

（六）加强税收服务文化建设

税收文化是依法治税、为国聚财、提高税收遵从为主旨的文化。税收服务文化则不同于税收文化。税收服务文化。一方面是服务型政府文化的组成部分，这里强调的是公仆的服务意识；另一方面又是专门服务于纳税人的文化。简单地说，税收服务文化是以维护纳税人权利为主旨的文化。也就是说，凡是宣传纳税人权利、尊重纳税人权利、维护纳税人权利的文化都属于税收服务文化。它是纳税人权利在意识形态领域的反映。

目前我国的税收服务文化还很落后，甚至可以说还没有形成什么文化。这既与整个社会大环境有关。更与税收服务、维护纳税人权利落后于时代的要求有关。有人说“服务兴税”，这是站在税收文化视角看待税收服务的表现。

税收服务文化的建设很重要，但这在政府主导型市场经济体制下也是一个大难题。至今我国没有《纳税人权利法》之类的法规出台，而美国早在1988年已颁布了《纳税人权利法案》，所以，还需要我们不断地求索。