灵武市农村土地流转的调查与思考

党的十对今后五年农业发展提出了新的目标任务，中央、自治区农村工作会议和“一号文件”对农业工作又提出了新的要求。灵武市农村土地流转工作顺应发展需要，积极探索、稳步推进，解决了农村现存的人地矛盾，为现代农业发展提供了充分的发展空间，取得了一定成效。

一、灵武市农村土地流转基本情况

据调查统计，灵武市辖5个镇、2个乡，69个村，506个村民小组，农户37149户，农业人口149500人，耕地面积191641亩（包括退耕还林40793亩）。截至2013年6月，我市农村土地流转面积为81456亩，涉及12192农户，分别占耕地面积和农户数的42.5%和32.8%。针对如此活跃的增长趋势，灵武市农经站积极调研、因势利导，对涉及流转的农业企业、合作社、经营大户、新型家庭农场等进行了逐户摸底调查，全市100亩以上规模流转户达147家，流转面积为6.8万亩，占我市2013年农村土地流转总面积的84%。

全市通过建立和完善土地流转激励机制，健全社会化服务体系，壮大农民专业合作组织，加快科技成果推广转化，加快农业基础设施建设，推进土地流转、集约化经营，逐步形成了以有机大米为代表的国家优质粮食生产加工基地，以灵武长枣为代表的国家优质果品培育基地，以山草羊为代表的国家清真羊肉生产加工基地，加速了灵武市现代农业的发展步伐。

二、灵武市农村土地流转取得的成果

（一）促进了家庭承包经营制度的稳定和完善。第二轮农村土地承包之后，灵武市紧紧围绕“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”，实现农业增效、农民增收、农村稳定这个主旋律。认真学习贯彻《中共中央关于做好农户承包合同管理条例》等法规政策，在规范土地承包合同、完善管理制度的同时，积极探索土地流转机制、流转补偿、纠纷调解仲裁等一系列配套措施，家庭承包基本经营制度进一步稳定，活跃了土地经营权，增加了农民经营土地的信心，调动和保护了农民参与新农村建设和发展生产的积极性和主动性。

（二）加快了农村劳动力转移，增加了农民收入。通过稳定完善承包关系，推进土地流转，活跃了土地经营权，使从事非农产业的农户摆脱了土地束缚，解放了劳动力，劳务输出性经济得到空前繁荣。据统计，2012年全市农村剩余劳动力向城市和二、三产业转移达2.7万人，创造劳务收入达2亿元，人均收入的70%来源于劳务收入，为羊绒、粮食加工企业提供了充足的劳动力，有效促进了民营经济健康、持续发展。

（三）加快了科技兴农步伐，促进了农业现代化发展。农村土地流转机制的稳步推进，促进了土地区域化、规模化种植和集约化经营，使大量闲置、撂荒和分散、高成本土地逐步集中到专业化、集约化、规模化经营的企业或大户，充分调动了各类经营者使用农机、采用科技的积极性，加快了科技兴农步伐，推进了农业现代化发展。

三、灵武市农村土地流转存在的问题

灵武市土地流转存在着面积少、规模小等问题，制约着农业综合效益和农民收入水平持续、稳定提高。从调查情况看，影响土地流转的主要因素有以下几个方面：

（一）干部求稳怕乱，不敢流转。部分村（组）干部不同程度地存在一些模糊认识，把土地承包关系的稳定与土地经营权的合理流转对立起来，把家庭承包经营体制的稳定与狭隘的地块稳定混为一谈，怕突破政策界限，不敢大力宣传，不敢因势利导，不敢大胆创新，制约了土地流转的稳步推进。

（二）农民“守土有责”、有地为安，不愿流转。传统的农业经济理念，使“守土有责”、有地为安、以地养人养家的社会保障和就业功能深入民心，在当前农村社会保障机制尚未完善的前提下，受传统思维定式的影响，绝大多数农民仍把土地作为命根子来看待，认为有了土地生活就有保障。税费改革后即使撂荒，仍然会拿到各种种粮补贴，而且力度在逐年加大。基于以上认识，有些农民即使从事了非农业经营，仍然把承包地看成是养家和就业田，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。

（三）土地比较效益低，不利流转。农业是一个周期长、见效慢、受气候影响大的弱质产业，比较效益低，农民增产不增收或高产不高效的情况普遍存在，流转补偿低甚至“倒贴钱”，严重制约着土地经营权的流转。

（四）流转机制不健全，难以流转。灵武市具有一定规模的种植大户集中在兴唐米业等几家大户，农村合作经济组织、村委会的服务功能不尽完善，影响了土地流转的速度、规模，不利于土地资源的优化配置。

小规模土地流转大多处于自发和无序状态，相互之间的转包、出租往往以口头协议的形式进行，稳定性差，双方利益无法受到法律保护，造成受让方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，产业结构调整的积极性不高。

从流转机制来看，绝大部分村（组）的土地流转机制和土地投资补偿制度尚不健全，流转程序不够规范，土地流转的自发性、随意性、盲目性比较大。

四、加强土地流转管理工作的思考

（一）更新观念，正确引导。加快土地流转的关键是解放思想，使村（组）干部群众充分认识到土地流转的重要性和必要性，进一步明确土地流转是对家庭承包经营体制的延续和完善，是市场经济条件下优化土地资源配置、推进城镇化、转移农村剩余劳动力、增加农民收入的出路，是现行农村各项改革的重要配套措施。要督促村（组）干部学习政策，调整工作思路，教育和指导农户自愿进行土地流转。有关部门和乡镇要加强调查研究，总结基层和群众的实践经验，及时发现新情况，妥善处理新问题，推动土地流转工作健康发展。

（二）执行政策，规范流转。

1.认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》等法规政策，确保基本农田用途不被改变，限制土地撂荒、弃耕，制定流转补偿制度，合理对土地估价，使土地流转双方均有利可图。

2.各级政府要制定和落实鼓励土地流转的配套政策。在优惠的对象上实行双向优惠，既要鼓励土地转出方，又要鼓励土地转入方。在优惠的内容上要实行综合优惠，不但在经济上优惠，而且在流转户享受集体公益事业服务等方面给予适当的支持。在优惠的取向上要实行重点优惠，对盐碱涝洼地开发性经营项目，具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目，实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。农业行政主管部门和乡镇要建立健全土地流转经常性工作制度，包括土地流转合同的签订、鉴证、兑现，流转合同纠纷调解、仲裁以及日常监管等一系列规章制度，不断规范土地流转工作。

（三）培育市场，服务流转。

1.构建适应土地经营权市场化的土地管理体制。加强对农村土地的宏观调控，建立健全土地向规模经营发展的引导机制，严格控制农村土地“农转非”，稳定基本农田数量，提高土地质量，实现农村土地的可持续利用。

2.培育和发展土地经营权流转的中介服务组织。建立相应的土地流转市场，提供信息、咨询、预测等服务，有条件的乡镇要尽快建立农村土地流转综合服务机构。

3.各级组织和涉农部门要充分发挥服务职能，支持和关心土地承包大户的成长，使土地流转形成大户带动、能人带动、产业带动、市场带动的局面，为农村土地流转营造一个宽松的环境。

（四）因地制宜，有序流转。各级政府和涉农部门既要解放思想、大胆探索，又要实事求是，因地制宜。在具体流转工作中，必须尊重群众意愿，积极稳妥、循序渐进、稳步推行，切不可操之过急，一阵风、“一刀切”，更不可定指标、定任务、定进度，对已经实行的各种方式方法，要不断总结、修改、完善，以点带面，点面结合，力求实效，逐步推广。

（五）把握原则，推动流转。

在具体的土地流转过程中，主要把握好以下六点：

1.把握农村土地承包关系长期稳定原则。

2.坚持依法、自愿、有偿、有序原则。

3.把握土地流转主体多元化原则。一是土地向种养大户流转。二是土地向规模化种田能手集中，实行连片开发种植，既能解决农村剩余劳动力的出路问题，又使土地效益倍增。三是土地向龙头企业流转。四是鼓励各类科技人员创办、领办农业科技示范园区，从农民手中转包或租赁土地。

4.把握土地流转形式多样化原则。主要是转包、转让、互换、出租等方式，要从本地实际出发，不搞“一刀切”。

5.把握依法签订书面合同原则。一是土地流转的期限不超过二轮承包期30年的剩余期限。二是土地流转必须签订书面合同，并经乡镇土地流转服务中心鉴证，确保合同的真实性、合法性。三是加强土地流转合同资料的档案管理工作。

6.把握正确引导和加强服务原则。乡（镇）、村要认真贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》，尊重农民意愿和客观经济规律，不断规范土地流转。承包期内村（组）集体经济组织不得收回和调整承包土地，不得下指标或强行流转，积极为土地流转创造条件，提供优质服务。

（作者单位：宁夏区灵武市农经站）