建管对接博弈

与采取技术手段相对容易做到有章可循的水质、水量管理相比，南水北调一期两线工程建成后的运营管理体系设计，并不容易。

这一方面是源自中国历来的水利工程“重建设、轻管理”传统；另一方面，也因其涉及近百个地级及其地级以上行政区（受水区）的约2亿多人口，以及建设向管理过渡期间的多重利益主体，体系庞大复杂。

针对于此，国家层面有关运营管理的设计研究开始于2004年。包括国务院南水北调办政研中心，以及山东及江苏等地，从此开始了不同层级的制度设计。

但因牵涉中央及地方众多实体部门利益，各式各样的方案虽被逐一提交各个相关部门，但最终方案，至今尚未拍板。

《财经》记者多方采访获悉，之所以出现这种局面，以管理体系建设较为复杂的中线工程为例，是因为至少仍有三个方面的难题待解：一、工程具体层面的运营由谁承担，与主管单位如何衔接；二、原有建设体系如何平稳过渡；三、工程运营主体如何处理与其他相关利益方的关系。

而这种格局的麻烦之处在于，工程两头（水源区与受水区）都属于行政性水资源管理，水源区属于中央政府管理，受水区属于地方政府管理，而中间的调水工程运行管理应当属于独立的企业或者事业单位。两头都不能管理中间，中间更难涉足两头。

在这种情况之下，资源管理、工程运行管理、资产管理在何种运营管理体制下能够做到协调统一，并不容易找到答案。

“因为水是公共物品，管理水平和效率都比较低，各方都相信管理体制总有一天会出来。而相关部门每次开会也都说管理体制很重要，但每次都是原则性的，具体方案一直没有。”一位参与管理体制研究的学者称。 管理主体

因涉及解决资金筹措、土地征用、移民安置、工程建设、水资源配置与调度、资金还贷等跨部门、跨地区的行政事务等一系列问题，在整体规划阶段，对南水北调运营管理体制的考虑是：

一、国务院成立南水北调工程领导小组，主要负责协调和决策工程建设与管理的重大问题；审查批准工程的建设计划和调度运行规则，特殊干旱情况下的水量调度方案；制定水的“准市场”管理规则并监督实施；

二、按照现代企业制度的要求组建各个干线有限责任公司，由出资人代表组成董事会，作为项目法人，负责主体工程的建设、运行管理、还贷、资产保值增值，并依法自主经营；

三、沿线各省级行政区组建地方性供水（股份）公司，负责其境内与南水北调主体工程相关的配套工程建设、运营与管理，以及境内南水北调工程的供水与当地水资源的合理调配；

四、干线有限责任公司和沿线各省级行政区供水（股份）公司之间为水的买卖关系，并根据《中华人民共和国合同法》，签订供水合同，实行年度契约制。

这一设想实际涵盖了南水北调工程从建到管、从上到下的全部管理体制。但在落实到具体细节时，打了不少折扣：

首先，出于部门协调及地方利益相异等原因，统一的东线和中线干线有限责任公司并没有成立，地方的供水有限责任公司也至今尚未落实。

如此一来，南水北调供水契约的甲乙方都存在问题，原来规划的管理体制基础并没有建立起来，这也是南水北调工程目前在地方层面缺乏管理运营抓手的主要原因。

其次，2003年建设伊始，原先建管合一的南水北调工程领导小组的职能，也被国务院明确拆分为两部分：

其中的工程建设职能，由新设立的国务院南水北调工程建设委员会办公室（下称“南水北调办”）负责，它为正部级单位。

而根据同年8月国务院批复的南水北调办“三定”方案，“南水北调工程的前期工作和工程建成后运行的行政管理职能，则由水利部承担”（[2003]71号）；2008年7月，国务院在批复水利部新的“三定”方案中再次明确指出，南水北调工程……建成后运行的管理职责由水利部承担（[2008]75号）。水利部作为国务院水行政主管部门，负责南水北调工程水量调度方案的制定、监督和管理等。

而在2014年2月公布的《南水北调工程供用水管理条例》（下称《条例》）第四条中，对此的表述为：“国务院水行政主管部门负责南水北调工程的水量调度、运行管理工作。” 尘埃未定

《条例》第六条也同时指出：“国务院确定的南水北调工程管理单位具体负责南水北调工程的运行和保护工作。”并未最终确定具体负责工程运行的管理单位。

所以，《条例》公布后，对南水北调工程未来的运营管理，水利部和南水北调办意见仍不一致，并延续至今。

前者认为，南水北调工程的运行管理由该部负责，后者只负责建设，不应参与运营管理。

“它（南水北调办）现在的主要工作是抓紧规划和推进东线二期工程的上马，以及准备西线工程的建设。”一位相关知情人士告诉《财经》记者，但“它也在谋求未来把运行也管起来，变成长期机构”。

2013年时，针对是否准备参与后期管理这一问题，南水北调办主任鄂竟平曾公开透露，眼前南水北调工程建设还没有走到这一步，甚至还没有研讨。“目前南水北调工程建设方面的事情太多了，任务繁重，我们这几年都全神贯注搞建设，不能分散精力。”

与此同时，南水北调办也在进行包括举办座谈会在内的一系列相关准备。

“南水北调东线工程建设进入倒计时阶段，加快运行管理机构组建既是贯彻六次建委会精神的具体要求，也是工程运行管理的实际需要。”国务院南水北调办副主任张野表示。

“以东线工程为例，我们已按照国务院南水北调工程建设委员会第六次会议分工要求制定了东线运行管理机构组建方案，并且抽调了40人左右的专业队伍进行试运行管理，待国务院批准后就正式组建管理机构。”鄂竟平表示。

据其透露，东线运行管理机构组建方案，跟三峡总公司类似。而如果模式近期能够运转顺利的话，下一步中线西线工程也不会采用其他管理模式。

有相关人士认为，因为国务院三峡办的前身和南水北调办如出一辙，有可能出现的一种情况是：在南水北调工程全部完工后，走三峡办的路子，也就是重新组建南水北调办，负责南水北调后续工作规划的组织实施、综合协调、监督管理。 运营基础

按照《南水北调总体规划》中指出的“政企分开、政事分开”原则，不管具体的行政主管单位是谁，都将面对作为企业的项目运营主体。

按照这一规划的最初设想，在中线建设及运营阶段，本应皆由中线干线有限公司一家出面负责。

但在实际的操作过程中，这一模式却变成主体及水源工程由两家公司负责，配套工程由其所在地方根据需要设置管理机构自行管理。

按照国务院南水北调工程建设委员会《关于印发〈南水北调工程项目法人组建方案〉的通知》（下称《通知》），中线建设和运营被拆分为中线干线和水源工程，并将组建两个项目法人，具体履行南水北调中线主体工程建设期间的项目法人职责。

负责干线的名为南水北调中线干线工程建设管理局（下称“中线建管局”），于2004年7月13日正式成立。它在国务院南水北调办的领导和监管下，进行南水北调中线干线工程建设及运行管理和各项经营活动。

在工程进入运行管理阶段后，中线建管局的主要职责则变成负责中线干线工程的运营、还贷、资产保值增值等。

同年8月，负责水源工程建设的项目法人，南水北调中线水源有限责任公司（下称“水源公司”）也宣告成立。它以汉江水利水电集团有限责任公司（下称“汉江集团”）为基础组建，由水利部长江水利委员会直接管理，下设综合、计划、财务、工程、环境与移民五个部门及陶岔分公司，主要负责丹江口大坝的加高和水库移民等工程建设、管理工作。

该公司成立时的董事长徐尚阁表示，水源公司目前主要履行水源工程建设期间的项目法人职责，将来要与汉江集团按照主辅分离、资产重组、供水与发电结合的原则进行重组，实现建设与运行管理相结合，落实项目法人筹资、建设、运行、还贷、资产保值增值等责任。

这也意味着，两家公司都将在南水北调工程建设完工之后，开始负责具体的项目运行管理。

针对这种“分而治之”的建设管理模式，中国水利水电科学研究院水资源所在一项研究中指出，“在工程建设期间问题不大，实际运行调度过程中会有很多矛盾需要协调。”

事实上，在《通知》中，也曾提出过“先组建南水北调中线水源有限责任公司和南水北调中线干线工程建设管理局。在工程进入运营阶段，可组建南水北调中线工程有限公司”的政策要求。

而在上述研究中，则具体规划了要这种打破中线局和水源公司分管、统一体制的模式。

其中的关键性问题在于：在已经分为两家的情况下，且尚无有关南水北调中线一期工程管理体制的相关法律规定。在进入管理阶段后，这两个机构该怎么协调？

目前水利部发展研究中心相关研究人员曾提出一份方案，具体可分为两部分：

其中之一被命名为“整体方案”，其具体做法为：从实现跨流域调水资源优化配置、统一调度和统一管理的角度出发，以中线建管局、汉江集团和中线水源公司为基础，主辅分离，资产重组，设立南水北调中线有限责任公司（下称“中线公司”）。

分设方案的格局与目前的现状类似，其主要目的是进行资产重组，共分为两部分：首先，以汉江集团和中线水源公司为基础，主辅分离，资产重组，新建南水北调中线水源有限责任公司（下称“水源公司”）。

其次，以中线建管局为基础，中央与各地方出资人代表一起，组建南水北调中线干线有限责任公司（下称“干线公司”）。 再争陶岔

不管选择哪个方案，为了让中线得到有序管理及运营，都将面临一个核心问题：陶岔渠首的管理权。这个问题，至今悬而未决。

陶岔原本是“引丹江口水库”的农业灌溉水利设施，管理权在地方，管理机构是河南省邓州市政府的职能部门南阳引丹灌区管理局（邓州市为县级市，由南阳市代管）。

如今的陶岔是南水北调中线工程的渠首工程，也是丹江口水库的副坝工程。合理的陶岔渠首管理体制，则将有利于丹江口水利枢纽和南水北调工程的良性运行。而 “管不住陶岔，就管不住丹江口水库的水”。

具体到南水北调工程来说，其重要性在于，谁负责陶岔工程的建设和管理，谁就控制了南水北调中线的最大卖水权。

在陶岔变身南水北调中线工程渠首之时，已经出现过一次有关其管理权的争夺战：按照原计划，负责其建设的，应该是中线水源公司。

但后来具体负责建设的单位，却是和中线水源没有任何关系的水利部淮河水利委员会。

这是包括地方政府、汉江集团、中线水源公司、中线建管局多方博弈争夺渠首管理权的结果。

业内人士之所以能够接受这一结果，是因为：指定淮河水利委员会来建设，工程建成验收完后，淮河水利委员会与渠首管理没有任何瓜葛。

而假如让中线水源公司建设，则建成后，它自然会成为管理者，这是其他争夺者不愿接受的事实。

目前陶岔渠首仍由淮河水利委员会负责建设管理，还没有明确其归属。而“谁来管理”，已再次成为各方关注的焦点。

作为竞争者之一的汉江集团曾多次公开表示，应对丹江口水库和渠首进行统筹统一管理。这样国家的调度令才能被严格执行，否则地方政府为了各自的利益，关键时候根本不理会。

据知悉情况的权威人士告诉《财经》记者，目前中线建管局也已经加入了争夺。

“它觉得假如水源不在自己手里的话，整个输水的主动权就没了。”这位人士称。

曾经丧失陶岔建设权的中线水源公司，目前也在积极争取当中。

“水利部希望让中线水源公司来管理陶岔，因为它名义是一家公司，实际可以作为长江委的一个派出机构，而长江委又是水利部的派出机构。所以，如果管理权归它的话，等于是在地方上帮着水利部管住了调度的水龙头。”这位人士称，“但部门协调往往就是这样，只要有一家不同意，国务院一般都不会随便拍板。”