公共财政支出结构变动对经济增长的影响

摘要：公共财政支出与经济增长的关系是经济增长理论研究的重要内容，也是与社会福利紧密切相关的重大现实问题。本文基于公共财政支出增长理论，解释公共财政支出与经济增长的内在关系，通过具体分析改革开放以来，我国公共财政支出的总量、比重及结构变化对经济增长的影响，揭示了各项公共财政支出比重的变化导致公共财政支出产出弹性的变化，进而对经济增长的作用效果发生变化。

关键词：公共财政支出结构经济增长消费性支出生产性支出

自20世纪60年代以来世界上各个发达国家的公共财政支出规模都在不断扩大，GDP占比也有明显提高。与此同时，在广大发展中国家中，政府公共财政支出占GDP的平均比重也超过了26%。许多经济学家注意到这种公共财政支出绝对规模与相对规模都在扩大的情况，并开始研究其与经济增长的关系。到20世纪80年代，自由主义经济思潮复兴，各国开始控制公共财政支出规模，在此背景之下，公共财政支出结构调整势在必行。经济学家的研究重点开始转向公共财政支出结构的调整，以及这种结构调整与经济增长的关系，试图为政府的政策选择与制定提供理论支撑。本文将从公共财政支出增长理论入手，解释政府职能对经济增长所产生的影响。进而研究公共财政支出结构的调整将对正处于经济体制转型与公共财政体制改革过程中的中国经济增长产生怎样的影响。

一、文献回顾

（一）国外文献凯恩斯宏观经济模型开创性对公共财政支出对国民经济运行的影响进行考察。认为公共支出是国民收入构成中的重要外生变量，财政支出对GDP的增长存在乘数效应。在此之后，许多文献研究了公共财政支出对经济增长的影响。Kormendi和Meguire 1985、Aschauer 1989、Barro 1990、Fisher 1993等都将公共财政支出划分为消费性支出和生产性支出。1970年，Arrow和Kurz（1970）在新古典增长框架下讨论了公共支出与经济增长的关系，并建立了一个经济增长模型。他们在生产消费函数纳入了公共资本存量，认为生产函数是从资本服务中获得收益，而消费者则是通过消费与资本获得效用。并得出结论，认为公共财政支出并不会对稳态经济增长率造成影响。但后来发展起来内生增长理论，通过建立各种内生增长模型证明了公共财政支出能够影响稳态的经济增长率。其中Barro（1990）构建了一个包含政府公共开支的内生经济增长模型。他采纳了Arrow和Kurz的研究中认为财政支出对经济中的生产机会具有正效应的思想，认为财政支出内生的改变了私人的投资回报，由此改变长期经济增长率，从理论上证明财政支出是推动经济增长的决定性因素。1992年Barro在于Xavier Sala Martin的研究中对这一模型进行了扩展，将公共财政支出划分为生产性和非生产性财政支出，分别考察其对于经济增长的不同影响。其后，Futagami（1993）对这一结论进行拓展，他通过建立将政府基础设施服务包含其中的两部门经济增长模型，分析公共投资对经济增长的影响，结论显示：基础设施服务增长1%导致GDP增长1%。Devarajan、Swaroop and Zou（1996）运用“AK”模型对公共财政支出结构对经济增长与社会福利的影响进行研究，将教育、交通、国防上等支出分为资本性支出与经常性支出，通过分析认为资本性支出与增长正相关而经常性支出对增长有负效应。Romer在之后通过两部门内生增长模型，对公共财政支出结构进行分析，他认为内生的研究开发效是稳态经济增长率重要决定因素，经济增长率与人力资本成正比。Giancarlo和Nouriel（1996）建立一个三部门的经济增长模型，认为财政投资、人力投资具有生产性。Capolupo（2000）建立两部门内生增长模型，强调了教育支出对人力资本的重要作用，特别是中小学教育支出对经济增长的作用。Key Hosoya（2003）拓展了该模型，在模型中加入了医疗卫生支出外部性，通过研究，认为政府用于科教文卫的支出对于经济增长有正效应。此后，Geoffrey J（2005）认为公共财政支出中，政府对经济服务和公共设施的支出对生产率有正反相抵消的影响。

（二）国内文献我国对于该问题的研究起步较晚，研究成果较为有限。邹恒甫、龚六堂（2001）考察了财政支出与经济增长的关系，认为消费的夸时替代弹性越大，政府财政支出的波动越大，经济增长率越低。庄子银和邹薇（2003）使用我国1980年至1999年的时间序列以及同一时期31省的横截面数据进行研究，发现公共财政支出对经济增长具有负效应。郭庆旺等（2003）使用1978年至2001年的时间序列，同样发现公共财政支出总量对经济增长具有显著负效应，但生产性公共财政支出具有显著的正效应。此后刘卓珺和于长革（2005）、廖楚晖（2006）、郭庆旺和贾俊雪（2006）的研究认为公共投资对经济增长具有显著正效应。通过国内外文献回顾我们不难发现，由于研究方法、研究视角、样本选取上的不同，学者们的研究结论也各不相同。更为重要的是，把公共财政支出按照生产性支出与非生产性支出的划分在经济学界尚未取得一致的看法，各支出项目划分类别的不同会造成结果的截然相反。从跨国研究的结论来看，国别差异是巨大的，这也说明Barro（1990）的规则是合理的，即每个国家都可能存在一个最优的公共财政支出规模。在没有达到这一规模以前，扩大公共财政支出能够促进经济增长。而超过这一规模，则应该减少公共财政支出的数量。考虑到目前理论界的这种分歧，本文将继续沿着Barro（1990）的理论基础，从政府职能转型的角度对公共财政支出进行重新解构，就其与经济增长的关系进行研究。

二、公共财政支出与经济增长分析理论框架

纵观考察公共财政支出与经济增长关系的模型，Barro（1990）将公共资本流量纳入生产函数，构建了一个内生的经济增长模型。Barro的研究为分析公共财政支出与经济增长的关系提供了一个标准的理论框架，而这一模型也得到了广泛的应用。本文将在该延续这一框架与思路，假定在生产技术既定的条件下，企业投入各种生产要素从事生产活动，并向社会提品。而政府通过对企业产出进行征税的方式为公共财政支出筹集资金，之后用公共财政支出为社会提供基本公共服务。假设公共财政支出总和为G，政府提供的公共服务为GB(t)，B?燮（?驻G/G）/（?驻K/K）。为了使该模型更能够解释现实经济运行情况，设定公共服务的拥挤度B、公共财政支出总和G以及公共财政支出转化为基本公共服务的转化率m=■的函数的一般表达式为：B=∫（G，m）（1）

其中，B是G和m的增函数，影响m的因素有：（1）公共资源使用具有非经济与非公共性。如果公共资源既没有用于公共服务设施建设，也没有用于投资与竞争领域形成经济资源，而是流入到某特定群体则会降低m；（2）公共资源使用产生非公共经济型。如果政府在公共资源配置过程中擅自改变其属性，则会对转化率产生负面影响；（3）政府机构责权不明晰，盲目扩张。如果政府机构存在这种情况，会导致公共资源在责权摩擦中损耗，影响公共财政支出的实施，降低公共财政支出转化为基本公共服务的转化率。

如若m=1，则B=（?驻G/G）/（?驻K/K），在这种情况下，公共财政支出的规模决定了政府公共服务的拥挤度。因此，如果0

其中，?茁=B（1-a）。假定在生产中每一个企业都具有相同的资本密度，即■=kt=k=■。则（2）式转化为y=AkαG?茁 （3）

假设政府执行的是平衡预算，并对企业产出以比例税率?子进行征税。则：G=?子y（4）。同时企业的目标是实现利润的最大化。得到：

max［（1-?子）AkiαG?茁-?棕lt-（t+?啄）kt］ （5）

式中?棕、r、?啄与（?子+?啄）分别表示工资率、资本利率资、资本折旧率与资本使用成本。企业资本的税后边际产业资本的使用价格为：

r+?啄=（1-?子）■=（1-?子）?驻αAkα-1G?茁（6）

根据（2）、式（4）式和（6）式可得：?酌+?啄=（1-?子）■=（1-?子）αAkα-1（?子A）■L■k■=（1-?子）αAk■（?子L）■k■（7）

在市场出清条件下，可依据?酌c=■=■（r-?籽），有：?酌c=■=■［（1-?子）αA■（?子l）■k■-?籽］ （8）

在稳定状态下，?酌c=?酌k=?酌y，（8）式就表明了公共财政支出对经济增长的作用。（1-?子）表示税收对经济增长具有负效应，而?子■则表示公共财政支出对经济增长具有正效应。

通过（1）式得知，变量B表示政府公共服务拥挤程度，主要受到G和m的影响，当m一定时，B的大小由G的大小所决定。在实际经济运行中，m的取值范围在0

三、我国公共财政支出结构分析

（一）公共财政支出范围及结构的界定 Barro的公共支出模型并没有将公共支出进行分类，后人将Barro的研究拓展，把公共支出分为生产性支出和非生产性支出，并研究了他们对经济增长的影响。由于分类的不同，这些研究并未形成一直的结论，因此，首先要对公共财政支出范围和结构进行合理的界定。公共财政支出范围是政府职能的具体体现，政府用公共财政支出来实现政府在资源配置、收入分配、经济稳定方面的职能。刘尚希提出公共风险决定公共支出，公共支出的使命是防范和化解公共风险。本文将沿用刘尚希（2002）的分析思路，从财政的三大职能出发，将公共风险分为资源配置效率风险、收入分配风险、经济波动风险，并认为公共财政支出的合理范围应限定于公共风险防范和化解。对公共财政支出分析角度的不同，对公共财政支出的分类也会不同。现论实践中，比较常见的分类方法有：（1）按照公共财政支出结构的功能与性质进行分类：可分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出、其他支出五类。这种分类方法是各类研究中最基本的方法。（2）按照公共财政支出的行政结构分类。公共财政支出按照国家政权相应的级次分为中央、省、市、县、乡五级结构，一般将后四项合并为地方财政支出。（3）按照公共财政支出结构的使用分类。按照支出使用的性质不同，分为经济性支出、社会性支出、维持性支出三大类。（4）按照公共财政支出的部门进行分类。公共财政支出是通过各级行政部门来具体执行的，因此，公共财政支出在各个部门之间的分配，以及各个部门的使用效率直接反映了政策实施的效果以及政策的实现程度。（5）公共财政支出结构其他分类方法。由于研究目的不同，对于公共财政支出结构还有许多分类方法。例如，按支出的经济性质分为消费性支出或购买性支出和转移性支出；按支出的用途分为经常性支出和资本性支出；按支出的受益范围分为一般支出和不可控性支出等等。我国现在是社会主义初级阶段，并处于由集体经济向市场经济的转型期。由于我国体制上、历史上的原因，公共财政覆盖面广，在经济运行中占比重较大，因此我国公共支出具有自身的特殊性，因此，本文采用第一种分类方法对公共财政支出进行分类。

（二）我国公共财政支出概况 本文从以下方面分析：

（1）公共财政支出总量的描述。从表（1）可以发现：自1978年以来，我国公共财政支出一直呈现出增长的态势，公共财政支出总量从1978年的1122.09亿元上升至2008年的62592.66亿元。在这期间，GDP也成增长态势。但是公共财政支出占GDP的比例却并没有呈现连续的增长，1978年至1994年间，这一比例呈明显的下降态势。1994年我国实施了分税制改革，这一比例的下降趋势才开始缓解，到了1998年，我国遭遇内需不足与亚洲金融危机的双重影响，开始实施积极的财政政策，扩大公共财政支出，从此，公共财政支出GDP占比开始回升。1978年公共财政支出占GDP比重为30.78%，这一数值到1996年降为11.32%，下降了19.46个百分点。1998年以后，公共财政支出占GDP的比重开始逐步上升，直至2002年的18.52 %，之后基本趋于稳定，在2008年增至20.67%。而以OECD国家为代表的高收入国家的公共财政支出规模普遍高于发展中国家。第二次世界大战结束以后，OECD国家的公共财政支出快速增长，公共财政支出占GDP的平均比重由1960年的29%逐步增加，1970年达到31.16%；1980年达到了39%，在1995年达到最高点48%，此后开始下降，目前约为45.14%。我们不难发现，伴随着我国经济体制改革与市场化进程的不断深入，公共财政支出占GDP的比例呈现出“U”型增长态势。这一现象与典型的西方经济理论不相符，但如果对中国经济发展的具体情况进行考察，笔者认为这是有中国特色的经济发展的必然结果。我国以前实施的是计划经济体制，在这种体制下，国家财政“统收统支”。之后我国实施了经济体制改革，政府逐步退出市场领域，不在对经济进行计划控制，实施减税让利政策，国家财政不断向企业和个人放权让利，让市场主导经济，由公共部门掌控的资源比重逐步缩小，这些改革使得公共财政支出的GDP占比大幅度下降。因此，在1998年以前，中国的公共财政支出GDP占比呈现下降趋势。但是政府公共财政支出的减少也带来了负面的影响：社会公共建设严重不足，导致社会公共品与公共服务水平得不到改善，科教文卫事业的发展受到制约，加上1998年我国经济内外受阻，在这种情况下，我国开始实施积极财政政策，加大公共财政支出，因此1998年之后公共财政支出的GD占比开始逐步回升。

（2）公共财政支出结构的描述。从表（2）中可以看出：经济型支出比重逐渐下降，社会性支出比重逐渐上升。我国公共财政支出结构的情况在表（2）中有明晰的表示：总体而言，从1978年到2006年，各项支出都呈现上升趋势，其增长幅度与公共财政支出总量和其GDP占比的增长幅度一致。就各项支出占比来说社会文教费和行政管理费占比则呈现上升趋势，而经济建设费和国防费占比则一直递减，这与我国经济政策也是相符合的。通过对具体支出项目进行分析我们发现，经济建设支出逐步下降，1978年我国改革开放初期，经济运行还存在明显的计划经济特征，当年经济建设支出占公共财政支出的64.1%之多。随着我国经济体制向市场经济逐步转型，政府逐步从市场经济运行中退出，经济建设支出逐步下降。到2006年经济建设费的占比只有26.6%，主要用于公共服务建设。从目前趋势看来，经济建设费的比重将进一步下降。社会文教费随着我国公共财政的逐步建立也在稳步上升。自1980年开始，社会文教费已经成为公共财政的第二大支出。至2006年，其占比已经达到26.8%。行政管理费一直大幅度攀升，从1978年至2006年占比增长接近四倍。1990年其占比已经达到13.4%，大大超过国防费位列公共财政支出的第三位。行政管理费的严重膨胀会挤占公共财政资源，降低公共财政运行效率。我国国防费支出一直处于较低水平，且支出占比比较稳定，在2000年以后，基本维持在7.7%左右，没有太大波动。其他支出的变动则是波浪起伏，20世纪90年代初期达到最高峰，到中期逐步下降，而到20世纪90年代末有开始上升。经分析，笔者认为这种变化态势与我国财政政策的变动息息相关。20世纪90年代初期财政补贴中的企业亏损补贴使其上升达到峰顶，而到了20世纪90年代末财政价格补贴和社会保障支出增加又使其上升。这见证了我国社会保障体制的建立于完善及国有企业改革的深入。

四、结论与建议

通过分析知道公共财政支出的总量与结构都会对经济增长产生不可小觑的影响。公共财政支出的总量大小，与支出结构的安排与经济增长效应息息相关。（1）经济建设费。公共财政支出中的经济建设费与经济增长正相关。我国利用实施积极财政政策的契机，加大财政投资，对经济增长的促进作用非常明显。我国基础设施薄弱，因此我国经济建设支出的绝对量仍有较大上升空间，但同时也需要对经济建设费的投向投量进行优化：在竞争性领域要逐步退出，交给市场；加大基础设施以及国民经济发现的关键领域的投资，促进产业结构升级与技术进步，进一步提高经济建设支出的使用效率，促进经济增长。（2）社会文教费。社会文教费对经济增长具有正效应。我国这些年一直在加大对科教文卫事业的投入力度，但收效并不明显，体现在社会文教费对经济增长的促进并不是非常明显。因此，不但要关注社会文教费的总量，更要考察这一支出的内部结构，提高其使用效率。值得注意的是，社会文教费的总量依然偏低。因此具体措施是要增加社会文教费总量的同时，加大教育科技改革力度。（3）行政管理费。行政管理费与经济增长负相关。行政管理费是非生产领域纯消耗性支出，是政府履行职能的财力保障。但是我国目前的情况是行政体制改革一直无法深入，机构日益庞大，加上一些官僚追求利益最大化，使得行政管理费增加迅速。因此，我国应该加大体制改革力度，通过预算改革等方法，对行政管理费进行合理管控。（4）国防支出。国防支出对经济增长效应为负。这说明我国的国防费支出已经超过最优规模，如果国防支出的GDP占比增加，非但不会促进经济增长，还会挤占其他社会资源，影响整体公共财政支出的效率。（5）其他支出。其他支出对经济增长的影响也为负效应。其他支出对经济增长的影响并不显著的，这与我国该项支出中存在的各种问题有关。

通过以上分析，我国公共财政的各项支出中既有促进经济增长的因素，也有阻碍经济增长的因素。因此，为了保证我国经济增长的可持续性，笔者认为对我国的政府支出政策和支出结构有必要进行一些调整。（1）在适当提高公共财政支出总体水平的基础上优化财政支出结构。从我国公共财政支出总量的GDP占比来看，我国仍可以适当扩大公共财政支出占GDP的比重，但需要注意的是，公共财政支出的增长应该是在支出结构优化的基础上的总量增长。大力压缩消费性支出，适当增加生产性支出。这对搞好基础设施、基础产业建设，以及提高社会保障和科教文卫事业水平会起到很好的促进作用，为我国经济可持续发展保驾护航。（2）政府应加大科教文卫经费支出，弥补我国科教文卫支出投入不足的现状。我国科教文卫支出无论从绝对值还是相对值都偏低，因此，政府应在加大科教文卫支出，尤其是基础教育方面的投入，使我国劳动者素质与现代经济发展相适应。（3）继续实行促进资本形成的财政政策。根据瓦格纳法则，公共财政支出结构不仅是一国政府职能和经济体制的体现，还与该国所处的经济发展阶段息息相关。资本积累是技术进步、经济发展的先决条件，因此我国也不能忽视促进资本形成的支出。

参考文献：

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