国外面源污染控制的政策实践及其对我国的启示

[摘　要]我国的水污染日益严峻，其中面源污染已成为水体污染和水质恶化的主要原因。本文通过对美国、欧盟、日本等国家和地区面源污染的控制政策进行分析，从而给我国面源污染控制提供一些启示和借鉴。

[关键词]面源污染　控制　政策　启示

一、前言

当前，随着社会经济的快速发展，面源污染对水体造成的恶劣影响已不容忽视，成为人们急需解决的问题。面源污染又叫做非点源污染，主要是相对于点源污染而言，其中农业面源污染是其主要形式。其具有分散性、多样性、随机性以及边界难确定性等特征，且成因复杂、潜伏周期长，涉及范围广、控制难度大，是目前水体污染中最大的问题之一。随着工业点源污染和城镇生活点源污染得到逐步治理，农业面源污染将成为我国水污染的主要矛盾。目前我国农业面源污染防治工作处于起步阶段，虽然在技术层面进行了一些研究，但仍缺少并缺乏鼓励和推动农民采纳有效实用技术和管理经验的政策框架和配套制度。国外学者对农业面源污染控制政策进行了深入研究，本文将对国外相关研究进行梳理和分析，以期为国内农业面源污染控制政策设计以及相关研究提供一定的参考。

二、国外主要的面源污染控制政策及其实践

（1）美国

1.立法管理

美国早在1972年《联邦水污染控制法》首次明确提出控制面源污染，倡导以土地利用方式合理化为基础“最佳管理实践”(BMPs)。1977年的《清洁水法》进一步强调面源污染控制的重要性。1979年美国环保局提出了排污权交易法——点源-面源排污交易法，为解决面源污染提供了有效途径及法律保障。1987年，美国国会通过了《清洁水法》(修正案)，建立了控制面源污染的国家计划，水资源保护法更加完善。

2.鼓励农民采用环境友好的替代技术

美国在农业面源污染控制上对农民没有或只有很少补贴，主要是鼓励农民自愿采用环境友好的替代技术。因此，操作简单、价格便宜的替代技术是农业面源污染控制的首选。比如，美国采用先进的生物环境控制工程技术对农业面源污染进行治理。例如，美国加州大学伯克利分校的Oswald等在20世纪50年代末在传统稳定塘改进的基础上发展起来的一种污水处理技术——高效藻类塘，非常适合在经济相对落后、缺乏环保专业人员的农村地区用于农村生活污水的集中处理及回用。

3.财政支持和补贴

美国政府在财政上大力支持、鼓励和引导农民采取有利于环境的生产方式或者开发经营绿色农业，对面源污染的治理提供强大的资金支持。2003年在美国总统布什向国会的提案中，对全国20个重点流域治理增加7％的预算，用于加强对流域面源污染治理的相关研究。在治理行动计划上，联邦政府设立了500亿美元的清洁水基金，主要作为“种子基金”吸引地方政府共同投资，供农民、企业或地方通过无息或低息贷款的方式进行面源污染治理。

此外，美国对采用先进技术和措施进行清洁生产者提供优惠价格或低息、无息贷款，对企业和农场治理污染、保护水环境的活动给予资金补贴。

（2） 欧盟

1.立法管理

1989年欧盟委员会第一次明确提出面源污染的官方文件。1992年6月，欧盟部长会议正式采纳了共同农业政策，包括环境保护措施的引进、农业用地中的造林项目和农民早期退休计划等。1993年，欧盟出台了结构政策的环境标准。

2.鼓励农民采取控制面源污染的技术

和美国等发达国家一样，欧盟也鼓励农民采用新的替代技术，并在重要的水源保护区和流域制定和执行限定性农业生产技术标准，减少农田、畜禽养殖业 和农村地区氮、磷径流和淋溶。

3.税收

为控制农业面源污染，经合组织(OECD)的许多成员国已开始对农用化肥和杀虫剂征税。奥地利从1986年开始征收化肥税,尽管税收水平很低，但对化肥使用量有明显的影响；丹麦对杀虫剂按20%的税率征收；芬兰1990、1992年分别引入磷肥税和氮肥税。并实行杀虫剂登记和控制收费；瑞典对化肥生产和化肥进口征税。

4.控制农业生产过程中化肥等污染源的用量

在化肥和农药的管理上，欧盟一些国家建立了严格的使用登记制度。2000年以来，欧盟水体系指令、减少农业面源污染的硝酸盐指令( 91/676)、控制杀虫剂最大使用量的杀虫剂法 (91/414/EEC)、限制水中杀虫剂残留的措施等已成为了治理农业面源污染的重要措施。

5.财政补贴和支持

1992年欧盟修改了《Common Agriculture Policy》，减少政府对某些农产品(谷类和油脂类作物)的价格补贴，以引导农民减弱生产活动强度；相反，对那些减少家畜饲养密度、减少肥料使用和农药施用量、或将生产方式转向有机耕种的农民发放补贴。补贴常与税费手段结合使用，其资金也常来源于税费收入。

（3）日本

1.立法管理

日本虽然不是最早关注面源污染防治的国家，但其后来居上，在防治面源污染方面制定了一系列行之有效的法律法规。自1992年日本农林水产省首次提出“环境保全型农业”概念以来，日本政府逐渐重视以农业污染为主的面源污染。

日本针对各污染源分别出台了一系列的法律法规，比如在防治农业生产污染方面的《肥料管理法》等法律法规；禽畜养殖业方面的《家畜排泄物法》等八部法律；固体废弃物方面的《关于规制特定有害废弃物等输出入的法律》等八部法律；城市生活环境和高速公路污染方面的《土壤污染对策法》等。

2.经济政策

日本政府对环保型农户实行硬件补贴和无息贷款支持以及税收减免等优惠政策。日本立法者深知：环境问题光靠政府提倡、惩处是不够的。关键是要通过环保补贴、能源价格等一系列经济政策，引导企业和公民形成自觉的环保意识，使他们认识到不重视环保，企业就没有出路，从而形成内在的环保机制与内生的环保动力。

3.鼓励农民采用新技术，减轻面源污染

日本政府制定了可持续农业的指导方针，在由国家到地方的各级行政体系中进行推广活动与制度建设，推广新型农耕方法减少环境负荷，建立并推广养殖业废物再循环体系，努力获得公众认同。同时，日本政府重视鼓励利用现代科学新技术，建立可持续发展的技术体系。