内蒙古农村牧区发展中存在的问题探析

改革开放特别是进入新世纪以来，内蒙古农村牧区和农牧业的发展势头良好，社会主义新农村新牧区建设有序推进，传统农牧业向现代农牧业过渡的步伐加快，城乡统筹发展的战略开始实施。但也存在一些问题，需要很好地研究、解决。

一、问题分析

(一)农村牧区工业化、城镇化水平有所提高，但农牧民得益较少

农村牧区工业以矿产资源开采及其加工为主体，其他工业类型所占的比重较小。农村牧区的矿产资源开发企业，对当地农牧业剩余劳动力和城镇需要就业者的吸纳能力不强，其对地方经济的贡献主要是增加了一些财政收入，但有时还要以一定的草地耕地占用、资源破坏和生态环境污染为代价。随着时间的推移，矿产资源开采难度增加、开发成本上升。甚至会出现矿产资源枯竭的现象，这些矿产资源开发企业就要大大萎缩或者干脆撤离。这样农村牧区未来的发展也确实有点令人担忧。农村牧区劳动密集型的中小企业缺乏资金、技术等方面的支持，再加上国际金融危机的负面影响等，其生存与发展的境况相当艰难。牧区畜产品加工业、牧业产业化的龙头企业发展不足。大量畜产品不能就地加工、转化。牧区畜产品主要的交易市场及价格形成过程中的主导者一般都在牧区的区域之外、离原产地很远，牧民讨价还价的能力十分微弱，一般处在被动的价格接受者和利益受损者的地位。

近年来，农村牧区市(盟)的首府城市、县(旗)政府所在地的城镇，拓展比较迅速，其城市范围扩大，城市人口特别是流动人口增加，城市基础设施建设加强、市容市貌改善。然而，由于诸多因素的影响，如合并乡镇(苏木)、集中办学等，使得农村牧区的部分小城镇出现了萎缩、甚至荒芜的现象；这些小城镇机关搬走、学校停办、人口流失，一些服务行业也十分萧条。而这些小城镇往往又是实现城乡统筹、发展社会主义新农村新牧区的主要建设点等，其发展不良，不仅制约着农村牧区城市化的整体推进，也使得城乡统筹的连接点、新农村新牧区建设的支撑点和着力点不太稳固。

近年来。由于“盟改市”、“县改市”、“乡改镇”等行政区划的调整，导致了城镇人口比重的增加：但这样的“城镇化”目前来说还是低水平的，公共设施、服务机构、人员素质、经济发展等方面都是相对滞后的，对农村牧区产业调整、经济发展的带动能力，对农牧业剩余劳动力的吸纳能力均不强。

(二)农村牧区的社会发育度较低，农牧业的传统性及粗放性还非常明显

内蒙古农牧民文化素质较低，具有一定技术、技能的人才严重短缺，在一定程度上阻碍了新农村新牧区建设和现代农牧业的发展。据内蒙古第一次农牧业普查资料，内蒙古主要从事农业的人口中不识字或识字很少的1407535人、占19％。小学文化程度3078485人、占41.54％，初中文化程度2547881人、占34.37％。其余高中文化层次的人也大部分集中在城镇，真正到基层从事农牧业等生产经营的寥寥无几。据内蒙古第二次农牧业普查资料，到2006年底，内蒙古农牧民家庭劳动力中文盲的比例高达7.4％，小学文化程度者占33％，初中文化程度者占49％，高中文化程度者占10％，大专以上文化程度者不足1％，文盲和小学文化程度的比重明显高于发达省区。

内蒙古农牧业的科技贡献率缓慢爬升，由“八五”期末的34％逐渐增加到“九五”期末的39％，又增加到“十五”期末41％左右，2008年达到45.41％；然而。我国“十五”期末的农业科技进步贡献率达到48％以上，特别是发达国家的农业科技进步贡献率已经升到了60％-80％的水平，相比之下，内蒙古农牧业的科技进步水平还比较落后。

在内蒙古的农牧业机械设备中，20马力以下的拖拉机占拖拉机总数的76％，且40％多的拖拉机超期服役，玉米的机收面积只有5％左右：全区74％的农田没有灌溉条件，灌溉饲草料地面积仅占可利用草原面积的0.4％，设施农业面积占种植业面积的不到l％：一些作物品种已经推广使用了20多年，变杂退化现象非常严重，却还没有有效的提纯复壮和更新。

由于内蒙古农牧业的科技水平等相对低下，农牧业自然资源与生态环境不断恶化的势头还没有得到有效的遏制，所以农产品的单位面积产量不高。2006年，谷物单位面积产量，全国为5322公斤／公顷、内蒙古为4980公斤／公顷，内蒙古比全国低342公斤。2007年，内蒙古粮食亩产量504斤，比全国平均亩产低20％以上。内蒙古主要农产品的质量也较低，玉米含油、赖氨酸、蛋白质不高，花色品种欠丰富：小麦出粉率仅为60％上下，而全国平均水平为85％左右。

(三)农村牧区生态环境恶化，自然灾害加剧

内蒙古地区属于温带大陆性气候，太阳辐射强烈，降水量稀少，蒸发量和干燥度大，土地大部分为沙性质地等，这些客观因素导致了农村牧区生态环境的脆弱。农村牧区本身又是旱灾、白灾、黑灾、沙尘暴等自然灾害多发区，尤其是近年来生态环境严重恶化特别是草原退化沙化促使了这些灾害的频繁发生。形成了恶性循环。内蒙古的生态环境问题，主要是草地、耕地、林地的退化沙化与水土流失也就是所谓的荒漠化问题。内蒙古沙漠化面积大约7.34亿亩，水土流失面积2.79亿亩左右、居全国之首，全区草场、农田、林地等潜在沙化面积占全国潜在沙化土地面积的76％。内蒙古横跨中国的西、中、东部，紧靠华北、京津、东北等地区，其沙漠化、水土流失等，借助风力、水力可迅速地、直接地蔓延上述地区，特别是威胁首都北京的生态安全。自然生态环境的恶化在一定程度上也导致了自然灾害的加剧，如农作物成灾面积，自然灾害带来的经济损失等都呈逐渐加大的态势。

(四)农牧民收入与全国水平的差距较大，牧民收入开始低于农民收入

内蒙古农牧民人均纯收入与全国农民人均纯收入相比还有较大的差距。2005年，我区农牧民人均纯收人为2989元、全国农民人均纯收入为3255元，我区比全国低266元；2007年，我区为3953元、全国为4140元，我区比全国低187元；2009年，我区为4938元、全国为5t53元，我区比全国还低215元。2009年，内蒙古农牧民人均纯收入的绝对量排在全国31个省(自治区、直辖市)的第15位，其比上年的增长率排在全国31个省(自治区、直辖市)的第30位。

近年来，与农民相比，牧民人均收入的增长速度相对较慢，特别是人均收人的绝对额牧民也开始低于农民。内蒙古2003-2007年，牧民人均收入的年均增长速度要比农民低近一个百分点。内蒙古农牧业经营管理站的统计数据显示，2006年牧民人均收入低于农民人均收入98.4元，2007年牧民人均收入低于农民人均收入124.6元，2008年牧民人均收人低于农民人均收入159.7元。而牧民必要的生产生活支出大大高于农民，如内蒙古2007年牧民人

均消费支出要比农民高出2500多元。牧民的收入低于农民，刚性的支出却高于农民，这样牧民生活及生产水平的提高就显然不如农民快了。

(五)农作物播种面积扩大，粮食总产量增加，但粮食内部结构不合理

2007年，内蒙古农作物种植面积642.7万公顷，比上年增加12.98万公顷：其中，粮食作物种植面积462.75万公顷，比上年增加16.56万公顷。2007年，内蒙古粮食总产量1750万吨，比上年增长2.6％。然而，内蒙古的粮食内部结构不合理，在其2007年1750万吨的粮食总产量中，“粗粮”占85.8％、特别是玉米占64.1％，小麦、水稻仅占14.2％：这就使玉米、粗杂粮等严重过剩，小麦、水稻等的缺口增大，粮食供给的结构性矛盾加剧。

2008年，内蒙古农作物种植面积686.08万公顷，比上年增加9.93万公顷：其中，粮食作物种植面积525.45万公顷，比上年增加15.27万公顷。2008年。内蒙古粮食总产量首次达到2130.23万吨，比上年增长17.6％；其中，玉米、大豆和薯类产量分别增长21.5％、23.8％和26.4％。需要特别关注的是，2008年内蒙古小麦的产量为154万吨、比上年下降了12.5％，稻谷的产量为70.5万吨、比上年下降了13.4％，小麦和稻谷产量下降的幅度都很大；说明在一定程度上粮食总产量的增长主要是“粗粮”增多了，而“细粮”反而减少了：为了满足消费的需求，我区小麦和大米的购人量要相应地增加。

2009年，全区粮食播种面积8137万亩。比上年增加255万亩：其中玉米播种面积比上年增加了4％左右。2009年，内蒙古粮食总产量1981.70万吨，比上年下降7.0％。内蒙古粮食总产量，“九五”时期年均增长3.3％，“十五”时期年均增长6.0％：其中，玉米产量“九五”时期年均增长4.0％、“十五”时期年均增长11.1％，而小麦产量“九五”时期年均下降7.1％、“十五”时期年均下降4.6％。说明“九五”、“十五”和“十一五”的头几年，内蒙古的粮食结构“粗粮”化的趋势非常明显。

(六)牲畜头数基本保持稳定，但畜群结构和个别畜产品产量等变幅较大

2007年，牧业年度全区牲畜存栏10952.03万头(只)，比上年同期下降0.9％：内蒙古肉类总产量201.8万吨，比上年增长4％；牛奶产量950.9万吨，山羊绒产量6746吨。2003-2007年五年间，内蒙古牧业年度牲畜存栏稳定在1亿头(只)左右。

2008年，内蒙古牧业年度牲畜存栏10677.2万头(只)，比上年下降1.6％；其中大牲畜存栏达到1063.8万头，比上年增长3.0％。而羊的存栏为8442.9万只，比上年下降了3.8％。全区肉类总产量219.37万吨，比上年增长6.3％：牛肉产量43.1万吨，增长6.1％；羊肉产量84.8万吨，增长4.9％。2008年内蒙古部分畜产品产量增速回落的幅度较大，如牛奶等；特别是小畜羊下降的幅度较大，需要引起注意。

2009年，内蒙古牧业年度牲畜存栏10858.5万头(只)，比上年增长1.7％；连续7年稳定在1亿头(只)以上。全区肉类总产量231.06万吨，比上年增长5.3％；山羊绒产量7421.00吨，比上年下降2.9％：牛奶产量884.57万吨，比上年下降5.4％。牛奶、山羊绒等畜产品产量的较大幅度下降，说明“三聚氰胺”的产品质量安全事件以及羊绒制品销售的低迷等，对找区奶牛养殖业、山羊养殖业的影响是很大的。

二、对策建议

(一)优化农牧业产业结构。因地制宜地发展农村牧区生态产业

虽然内蒙古的农牧业(第一产业)有了长足的发展，但还没有真正摆脱传统农业的“粗放型”与石油农业的“掠夺式”。为了农牧业产量与产值的增长，往往就要过渡垦殖、掠夺式利用农牧业资源；这样，土地沙化、水土流失加剧。土壤肥力下降，局部的化肥、农药、农膜等污染出现，农牧业自然资源与生态环境遭受破坏，农牧业经济发展也受到制约，造成了农牧业生态与经济的恶性循环。为了打破这样的恶性循环圈，当务之急就是大力发展生态农牧业，转变农牧业生产经营方式，研究、应用生态技术体系，示范、推广适宜地域特征的生态农牧业发展模式，逐步实现农牧业生态经济系统结构合理、功能高效、良性循环。

内蒙古农业产业结构的调整应把林草业的发展放在重要地位。这既是加强生态建设，防治沙漠化、水土流失，保护、改善生态环境，美化投资环境，吸引中外客商的需要；也是发展生态农业、绿色产业。生产高标准的绿色产品、有机产品的需要：对畜牧业发展所面临的草料不足，也有一定的弥补作用。林草业的发展要与退耕还林还草、退牧还草、“三北”防护林、京津周边地区沙源治理等国家、自治区的主要生态建设保护工程有机结合，以发展保护性的林草业为基础，同时兼顾商品性林业、草业的发展。

农牧业的竞争力主要立足于其产品的竞争能力，因而调整优化农畜产品结构至关重要。现代农畜产品的竞争力主要表现在农畜产品的质量与安全性高、符合国际公认的标准、适应公众的消费时尚与潮流，以及农畜产品的生产成本低廉、花色品种多、精深加工产品多等。当前最受消费者青睐、最有市场竞争力的农畜产品主要是绿色食品、有机食品、非转基因食品等。内蒙古符合生产绿色食品、有机食品等无污染、安全、优质营养类食品的基本条件的地域很多，只要生产过程与加工、运输、包装、储藏等按照规范的要求进行，完全可以生产出符合国际标准的高质量产品。

(二)重视农村牧区的减灾、防灾工作。实现预灾(预警)、防灾、避灾、治灾的有机结合

近年来农村牧区干旱、沙尘暴等自然灾害的发生日趋频繁，给农村牧区经济的发展造成了严重的影响。建立有效的自然灾害防御系统，对农村牧区减灾防灾、农牧业生产具有重要的意义。自然灾害防御系统主要包括：农村牧区自然灾害发生规律、灾害性程度以及减、防灾技术等的研究体系；农村牧区自然灾害的预警体系：农村牧区防灾、避灾、治灾的网络体系等。

加强农村牧区灾害管理机构建设，调整农村牧区生产结构与模式，规范人们的活动方式及活动的强度，以减少人为因素诱发、加重的自然灾害，减少未来灾害的发生频率。另外，积极借鉴发达国家及我国在农业保险实践方面的经验。探索适宜我区农村牧区规避农牧业风险的有效措施，建立、健全农牧业自然灾害保险制度，增强农牧业抵御自然灾害的能力，解除农牧业发展的后顾之忧，并使其成为保障农牧民增收收入的重要手段。

(三)加快传统农牧业向现代农牧业过渡的步伐，全面开展社会主义新农村新牧区的建设

首先，进一步加强农田与草牧场水利基本建设，积极推广良种培育、高效栽培等适用技术，推进农牧业机械化作业，促进土地草牧场的科学合理流转，大力发展

绿色农牧业、生态农牧业、低碳农牧业，从而有效改善农村牧区尤其是农牧业发展的硬条件与软环境，提高农牧业的集约化、规模化、标准化、绿色化等水平，加快农牧业发展方式的根本转变。第二，有效实施种植业和畜牧业高产创建工程，建设粮油高产示范田，建设肉牛、肉羊、山羊、奶牛、生猪等的高产示范基地及其标准化养殖小区，在提高粮食单产和改良牲畜个体品质等方面很下功夫。从而大幅度提高农牧业综合生产能力，发展高产、优质、高效、安全的农牧业。第三，内蒙古要做精第一产业，发展集约化、现代化的农牧业，就必须有发达的农牧业服务业、完备的农村牧区社会化服务体系作为前提与基础来支撑：大力发展现代农牧业服务业，建立产前、产中、产后成龙配套的农牧业社会化服务体系，优化整合现有资源，建立完善适合我区特点。的农牧业科技创新与推广体系、农村牧区新型流通与农畜产品市场体系，还要建立健全防疫、安全和质量监管等的体系，从而有效地提高农牧业的技术化水平、标准化水准及其由服务纽带连接而成的农牧业规模化优势。第四，要在确定主导产业、规划区域布局、依靠龙头带动、发展规模经营等的基础上，加快形成市场牵引龙头、龙头带动基地、基地包容农牧户的农牧业产业化拓展新格局，要有效推进龙头企业向大型化、集群化、加盟型方向发展，建设一批集中连片的农畜产品生产基地，培育一批各具特色的专业苏木乡镇，创建一批具有地理标识的自主品牌，不断完善“企业+基地+农牧户”的农牧业产业化模式，从而促进农牧业及其加工业又好又快发展，提高农牧民的收入水平。

扎实稳步地推进社会主义新农村新牧区的建设。坚持“多予、少取、放活”的方针，各级政府要加大对农牧业和农村牧区投入的力度，扩大公共财政覆盖农村牧区的范围，强化政府对农村牧区的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。建立工业反哺农牧业、城市支持农村牧区的长效机制，搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地。新农村建设的五大要求与目标是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”那么，新牧区建设的目标与要求是什么呢?根据草原牧区的自然生态和社会经济特点，我们认为新牧区建设的主要目标应该是：生态改善、生产发展、生活宽裕、家园美好、社会和谐。要实现这样的目标，须做多方面的、长期的、艰苦细致的工作。其中发展牧区生态型产业、建立草原生态补偿制度等是重要的工作内容与任务。

(作者系内蒙古社会科学院牧区发展研究所所长、研究员)