港府探索全民养老金模式

港人养老难

2000年以前，香港只有约1/3的工作人口享有若干程度的退休保障；超过65%的工作人口年老后没有任何退休保障；而公务员则享有优厚的退休待遇，但给香港财政造成较大的负担。

为了改变上述状况，香港的强积金制度于2000年开始运作，基本理念是在职人士通过雇员及雇主供款进行个人储蓄，并通过基金工具赚取回报，以应付退休后的生活。香港强积金受强制性公积金计划管理局、保险业监理处、证券及期货事务监察委员会、香港金融管理局等多个重要监管机构监管，以保障计划成员的权益。

自2012年11月起，个人可将雇员强制供款部分自由选择基金公司。香港市场上主要的保险公司、基金公司均有提供强积金产品，包括全球股票、债券等不同类别。

但是，今年中国内地及香港股市下跌，拖累雇员的强积金投资回报。康宏投资研究部指出，整体强积金表现于第三季普遍下跌11.49%，当中以股票类别表现最差，强积金供款人季内平均亏损24，975港元。展望未来，康宏预料强积金全年回报将录负增长，跌幅约为单位数。

而强积金上一次大幅亏损要追溯到2008年金融危机期间，积金局的年报显示，2008/09年度强积金扣除费用后的年化回报为-25.9%。香港消费者委员会2012年的调查显示，截至当年6月，股票基金的一年期平均年化回报为-13.34%，其中香港股票基金平均为-13.53%，大中华股票基金平均为-18.94%。

因此，有不少意见认为，透过现时的强积金制度，一部分市民，特别是贫穷的市民，并不能得到足够的长者入息保障。

“强积金是非常不稳定的，根本没办法保证收益。”香港中文大学社会工作学系副教授黄洪说。作为完全市场化的投资，强积金难免会面临风险，由此造成了收益的高波动率。政府只负责监管，并不担保收益和本金安全，因此强积金也被戏称为“强迫金”。

强积金改善空间大

而依据利滚利原则，强积金需要长时间储蓄和积累才能发挥保障退休收入的作用。一位赚取中位收入的人士，若以每年获得5%的回报率计算，亦须约20年的供款及累积，才能透过强积金确保退休后每月可得到接近现时综援水平（3，000港元）的收入。加上，雇员在强积金受托公司及计划方面的选择空间有限，由此造成的行业垄断和高额管理费也让雇员十分不满。“强积金的管理费由雇员来交，所以一些机构在保险、贷款上给雇主优惠，但在管理费上却不给任何折扣甚至变相提高，形成利益同盟。”立法会议员张超雄说，“这很容易造成腐败和垄断。”

为此，在过去一段时间，香港特区政府增加市场竞争，提高强积金计划透明度，藉此推低强积金收费。2014年4月，强积金的基金开支比率为1.69%，与2007年首次公布的基金开支比率2.1%比较，下调约20%。

此外，现时的制度容许雇主把遣散费/长期服务金与雇主的强积金供款互相抵销，削弱了强积金的保障能力。过去15年，据估计共有230亿港元的强积金供款被用作遣散费和长期服务金。强积金原意是让雇员退休后有一笔钱足以有尊严地生活。然而，由于强积金积蓄和回报都相当微薄，加上对冲机制的影响，强积金的余额将进一步缩减。

有相当一部分人士要求取消对冲机制，但劳资双方各有立场，现仍存争议。比如香港总商会总裁袁莎妮提出，本港共有约32万家中小企，占全港企业总数的逾98%，合共聘用了约五成的私营机构雇员。大部分中小企业的流动资金不多，要在现时形势恶劣的经济环境及层出不穷的严厉法规如竞争法、商品说明条例、最低工资等下挣扎求存，已非常吃力，若取消强积金主供款对冲遣散费或长期服务金，这无疑要雇主承受双重负担，对雇主不公平。

可以说，目前香港强积金制度仍有很多改善空间。

探索全民养老金模式

香港的强积金不具有社会保障性质，更像是一个针对在职人士的强制储蓄投资计划，帮助在职劳动者为退休后的生活进行储蓄和理财。但因其收益完全由个人的收入决定，同时风险亦要完全由个人承担，很多时候很难作为有力的养老保障。一些非在职人士如家庭主妇便没有强积金，且强积金推行时间过短，仍有部分老人在退休时可拿到的退休金很少或者根本没有退休金，难以维系生活及健康需求。

强积金更是没法让那些贫困长者安老。香港扶贫委员会公布的数据显示，去年的香港贫困人口较前年略微减少―万人，从97万人跌至96万，是香港贫穷人口连续第二年保持在100万人以下，不过贫穷长者升至32万人，较前年急升四万。

为此，在2004年，香港80多个来自不同界别的民间团体组成了“争取全民退休保障联席”（以下简称联席），并提出了一个全新的“全民养老金方案”。这一方案建议，全民养老金由政府、企业及雇员三方供款。其中，政府除将综援和“生果金”的出资部分注入到该方案外，还需拨出500亿港元的启动基金。而企业和雇员则将强积金的供款由5%降为2.5%，另一半注资到该方案。同时建议对盈利超过1，000万港元的企业，每年额外征收l.9%的利得税。联席经推算后认为，在多方供款方案下，向每位退休人士每月发放3，000港元养老金是合理且可持续的。

就在今年7月，获政府委托研究退休保障的香港大学社工及社会行政学系教授周永新，抛出全民老年金“改良”计划，由原本雇主、雇员及政府三方供款，改由政府独立承担，长者年满70岁，毋须审查，每月领取3.000港元。预计约52万人受惠。第一年推行就要额外花费60亿港元至70亿港元。经过多年来的宣传，该方案在社会上已获得相当的知名度和很多支持者，2007年香港大学民意研究中心的调查结果显示，高达76.8%的香港市民支持设立全民养老金。但是，市民中也有反对的声音，一些学者也激烈反对，认为全民养老金将会将政府财政拖入困境。

财政司预留500亿港元

香港科技大学经济学教授雷鼎鸣曾作出计算，在45年内尚额外注入1.1万亿港元的折现值，计划才可持续，“将来的年轻工作人口或纳税人口会愈来愈少，“随收随支”的退休制度根本找不到足够的人纳税，支付全民性的福利。

香港工商专联退休保障研究小组主席业荣达指出，周永新提出的全民退保没有设入息审查，即所有长者亦可领取，会造成贫者得不到足够的入息，富者则愈富的现象，他说，计划开始时要求政府一次过注资500亿港元，又没有提到30年后的情况，日后当政府收入不足，无可避免要开征新税项，令市民百上加斤。

业荣达还说，政府退休入息保障政策的主要目标，在于确保所有长者有合理的退休入息，只是退休保障难以只靠政府支出，或由部分在职人士承担退休人士的支出。业荣达认为政府应鼓励大众为退休储蓄，建议政府积极考虑改善现有的强积金制度。

对于全民养老金长久以来的争议，香港特首梁振英在2015年施政报告中表示，政府认同应改善有需要的市民在退休后的生活保障。为显示决心和承担，特区政府已要求财政司司长预留500亿港元，以便未雨绸缪。

梁振英说，探讨退休保障必须充分考虑不同政策选项的足够性、可持续性、可承担性及稳定性。香港的长远经济增长会因人口老化而放缓，政府在中、长期将面对更大的财政压力，财政资源若要惠及全民，有经济需要的长者所得到款项难免相对减少。

可以预料的是，在今年底港府就退休保障咨询公众时，对于全民养老金将会有更大的争论。但相信的是，好的答案将在反复的争执探索中慢慢清晰。