农发行服务农业供给侧改革的政策功能

2016年12月召开的中央经济工作会议指出，要深入推进农业供给侧结构性改革，把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。细化和落实承包土地“三权分置”办法，培育新型农业经营主体和服务主体。要严守耕地红线，推动藏粮于地、藏粮于技战略加快落地，保护和提高粮食综合生产能力。作为国家农业政策性银行，农发行应从功能定位、制度建设、办贷流程、风控体系、服务措施、配套政策等方面进行创新，更好地服务农业供给侧结构性改革。

一、准确职能定位，补齐农业供给侧短板

农发行应围绕党和国家“三r”政策，紧紧抓住农业供给侧的基础和高端环节，发挥农业政策性信贷资金的引导作用，解决“低端同质、高端不足”问题，补齐短板，服务农业供给侧结构性改革。

（一）全力做好粮棉油收储资金供应工作

当前，我国“三农”工作进入新的发展阶段，农业综合生产成本不断上升，农产品供求结构性矛盾突出，部分农产品对外依存度明显提高，粮棉油市场价格波动频繁，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨。农发行应认真落实国家粮食安全战略，切实发挥粮棉油收储资金供应管理主渠道作用，有效保护农民种粮积极性，保障国家粮食安全，维护社会稳定。

（二）大力发展政策性中长期信贷业务

农发行应紧紧围绕重点领域和民生工程加大信贷支持力度。一是大力支持国家区域发展战略。加大信贷扶贫支持力度，促进落实国家精准扶贫异地扶贫搬迁要求，促进 “五年计划”脱贫目标的实现。在此过程中，农发行应注重探索培养新的农村投融资主体，构筑新的业务增长极。二是大力支持城乡一体化建设，切实落实城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施联通化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业融合化要求，大力支持新型城镇化、农村路网和生态环境建设，支持涉及棚户区改造和农民集中住房建设、农村人居环境建设、饮水安全工程等。三是支持农业现代化建设，支持农村土地整治、高标准农田建设、土地流转和集约经营。

（三）积极扶持农业科技项目落地

一是通过大力支持高新农业科技专利项目落地，逐步扭转我国专利技术大国、创新产品小国的尴尬局面，引导社会资金回流“三农”。二是突出区域特色和比较优势，重点支持一批符合国家政策导向、产业关联度高、行业带动力强、落实节能减排政策的农产品加工企业的基本建设及技术改造，促进企业技术转型升级和可持续发展。三是继续加大民族种业信贷扶持力度，助推民族种业发展壮大。

（四）努力做好自营性信贷业务

农发行在改革过程中保留部分自营性业务，既是落实中央“稳增长、调结构、惠民生”政策的需要，也是对政策性业务的有效补充。但在具体工作中应注意解决自营性业务与商业性金融机构业务趋同化问题。一是围绕县域经济发展，积极探索拓宽、拉长、增厚农业全产业链，选择部分管理能力强、盈利水平高、企业信誉好、产品销路好、就业吸纳力大的农产品加工企业给予信贷支持。二是支持一批具有区域性特色和产品特色的农产品物流，特别是冷链物流体系建设，加快鲜活农产品的正常市场流通。

二、创新内部管理，增强服务农业供给侧改革内生动力

农发行要想在服务服务供给侧改革中有所作为，就必须从制度建设、办贷流程、风控体系、服务措施等方面进行创新。

（一）制度建设

1. 强化制度建设机制。一是统一制度管理。总行成立制度委员会，由法规部门承担委员会办公室职责，职能部门草拟制度，提交法规部门统一把关，维护制度办法的稳定性。二是理顺内设部门关系。按照相互制衡、统一协调原则，科学划分各部门、各层级职责、分工和权限，各部门从全局出发，围绕共同目标，优化业务流程，实现各项制度无缝衔接。三是建立专家咨询论证机制，使制度更具科学性、系统性，提高制度的权威性。

2. 建立特色制度体系。一是创新制度。农发行应结合自身业务特点，创新特色制度体系，使之符合国家农业政策落实要求及自身业务特点。二是整合制度。将现有制度按照政策性和自营性业务整合形成两大类“基本制度”，在此框架内制定产品制度、操作流程等从属类制度。在产品制度方面，将内容相近的进行整合，尽量简便操作。三是适度下放制度制定权限。总行应按宜粗不宜细原则制定产品制度，由一级分行结合当地实际制定实施细则和贯彻意见，二级分行及支行重点抓好制度的贯彻落实。

（二）信贷审批

1. 优化办贷流程。一是推行等级行管理模式。根据各行领导班子状况、员工素质、管理能力、盈利水平、地域经济发展现状评定各行等级。二是完善授权模式。根据各行等级，坚持定性与定量相结合，完善差别转授权评价体系。合理设计授信品种和方案，对企业具体授信品种不再做出限制性规定，方便基层行灵活操作。三是改进授、用信管理。对流动资金贷款，充分发挥授信对客户融资风险总量的控制作用，实行“严授信、宽用信”；对中长期贷款，由单笔用信审批转变为审批授信总量，贷前条件及用信由企业和经办行落实。四是充分运用客户分类成果。明确运用客户分类管理成果的要求，实行区别办贷，提高高端客户对农发行的忠诚度。

2. 推行合并工作法。一是合并评级、授信、用信调查，不再按年度单独进行评级、授信。根据企业需求，将评级、授用信调查一并进行，节约工作时间。二是实行贷款调、审查平行工作法。每笔贷款调、审查同时进行，各有侧重，调查人员在坚持真实性原则基础上，努力探寻和把握贷款的合规性及可行性；审查人员在坚持合规性原则基础上，努力确保贷款的真实性，最终达到统一，提高办贷质量。

3. 改进办贷方式。一是建立客户培育制度。培育期间重点观察了解客户运行情况、搜集客户资料，在此期间不得发起流程，一旦培育成熟发起流程则不得随意终止。如此规定可大大缩短办贷时间。二是缩短办贷链条，减少办贷环节。贷款均由营销行直接向有权审批行申报，中间环节只转报不审核，有权审批行受理后派员进行现场调、审查并上会审议及审批。三是简化续贷程序和资料。续贷客户特别是经营状况与上年持平或向好的客户，采取关键数据表格式审查，不再按新营销贷款进行审批。

（三）风险管控

1. 健全内控机制。一是加强合规管理，防范道德风险和操作风险。从严处理不尽职特别是内外勾结、弄虚作假问题，严格流程管理，确保在流程操作过程别是关键环节不出现瑕疵。二是坚持从严治行。对一般性问题，采取违规积分和经济处罚措施。对因失职渎职造成的严重违规问题和违法违纪案件，实行一案双查、双向问责，发挥案件惩处的警示和震慑作用。三是加强检查监督。加强专业条线检查和内部审计再监督，确保风险管理制度和防控措施落到实处。坚持查防并举、关口前移，加大对易发违规问题和风险案件的重点领域及关键环节的排查力度，强化问题整改，排除风险隐患。

2. 完善审贷分离机制。一是真正建立前、中、后台制衡机制，促进农发行可持续发展。二是建立专职信贷调查、审查、放款中心，使调查、审查、放款三个环节脱离相关部门的制约与影响。三是调整现行贷审会成员组成结构，平衡贷审委成员数量，实行部门回避制和聘任行业专家评审制，防止对贷款项目可行性的过度解读和投票倾向。

（四）普惠金融

1. 调整准入门槛。一是对粮棉油收储客户维持或适度降低准入门槛，不断扩大粮棉油收储贷款规模，增强国家宏观调控能力。二是对政策性中长期贷款及科技类贷款客户，在做好风险防控措施的前提下大幅降低准入门槛，促进国家政策、科技专利尽快落实和转化，同时也为商业性金融机构进入奠定基础。三是对自营性业务进一步提高准入门槛，提供优质高效服务措施，保持客户稳定。四是探索新型经营投融资主体进入门槛，特别是应探索参与“一带一路”战略的走出去投融资主体进入门槛设置标准，扩大农发行信贷支农领域。

2. 支持政府及企业降低债务成本。一是支持政府债发行工作，减少政府经营成本，减轻政府还债压力。二是对收储类客户、政策性中长期贷款及科技类贷款客户停收中间业务费用，努力降低其融资成本。三是对自营性客户根据信贷资金成本计收中间业务费用，使其在农发行融资成本与在商业性金融机构的融资成本持平或略低。四是将贷款企业保险业务改为柜台业务并自愿办理。

3. 实行优惠利率。一是对政策性中长期和科技类企业贷款，按“保本微利”原则确定贷款价格。二是对具有高成长性、实行转型升级的农产品加工企业基建及技改贷款适度下浮贷款价格。三是对自营性贷款按照人民银行颁布的基准利率确定贷款价格。

4. 延长贷款期限。一是对储备贷款，可以按储备期或轮换期确定贷款期限。二是对政策性中长期贷款按照项目周期，结合当地财政收支状况合理确定并适当延长贷款期限。对现金流能够全部覆盖贷款本息的项目，以投资回收期确定贷款期限；对有一定经济收益，但现金流不能全部覆盖贷款本息的项目，以投资回收期结合当地财政收支状况确定贷款期限；对无经济收益的公益性项目以项目寿命周期，结合当地财政收支状况确定贷款期限。三是对流动资金贷款，加大循环贷款占比。

5. 改进金融服务。一是树立以客户为中心的结算服务理念。减少控制环节，整合、简化资金使用审批流程和管理办法，最大限度地满足客户结算需求。利用信息查询平台免费为客户提供结算和账户相关信息查询。二是加快电子化结算渠道建设。开发农发行自己的对公网银系统，方便客户办理资金收支及对账工作。尽快推出银行卡、电话银行、移动办公等现代电子支付和办公产品，实现支付工具多元化，满足客户多元结算需求，提高办公效率。

三、完善配套政策，助推农发行服务农业供给侧改革

（一）经营模式

当前，经济进入L型运行状态，农发行应通过扩大以惠民生为主的扶贫、农业基础设施建设、棚改、生态治理、土地集约经营等方面信贷资金的有效供给，促进我国经济发展。

（二）资金来源

1. 资本金。根据国务院批复的农发行改革方案，农发行将获财政部“返税”式注资这种自助式充实资本金的方式，在我国三家政策性银行乃至国有商业银行中都是独例，延缓了农发行补充资本金、提高融资以及抗风险能力的进程。可否由农发行向汇金公司一次性借款充实资本金，与此同时，财政部和国税局停、缓农发行缴交利税，由其在一定期限内或由财政部、国税局与汇金公司轧账归还，增强农发行融资和抗风险能力。

2. 央行再贷款及发行金融债。一是以低于商业银行再贷款的利率为农发行提供再贷款支持。二是国家每年核定农发行按略高于商业性金融机构平均存款成本的价格发行定向金融债规模，以解决资金成本居高不下问题，为落实中央“普惠金融”政策、贷转债、让利和反哺农业创造条件。

3. 企事I单位存款。充分发挥政策性信贷资金的杠杆撬动作用，实现区域内财政性存款占比与政策性中长期贷款占比相匹配、自营性贷款企业存款占比与贷款占比相匹配，使之成为对农发行资金筹集的有效补充。

（三）外部监管

1. 制订符合农发行信贷业务特点的监管法规。银监部门目前对农发行的监管一是依据《商业银行法》和贷款通则，二是依据农发行自身制定的内部管理制度，直接影响了信贷支农功能的发挥。为此，当前亟须制定《农业政策性银行法》或《农业政策性银行监管条例》，从法规层面固定对农发行的监管内容及方式，即使当前不具备制定上述法规的条件，也应抓紧制定符合农发行业务特点的监管办法，以适应国家关于加大农发行金融支农力度的要求。

2. 制定农发行特殊的财税政策。参照国内同业涉农贷款政策及国际惯例，对农发行实行减免税政策，至少应使之享受同业同类贷款的同等待遇。允许对农发行提取贷款损失准备金全额税前扣除。在利润支配中首先补充资本金。突破法定盈余公积计提比例为注册资本50%的上限规定，增加盈余公积。基层行可按一定比例增提公益金，以调动农发行员工信贷支农工作积极性。

3. 提高农发行风险拨备计提比例。鉴于农业政策性贷款期限长、效益低、风险大的现实，应制定符合农发行业务性质及特点的风险拨备计提制度，从财务法规上明确规定农发行风险拨备计提比例应高于商业性金融机构，不断增强农发行信贷风险抵御能力。