破解地方政府土地财政的制度安排

摘要：“土地财政”是地方政府财政收入的重要途径，其在增加地方财力、推进城市化进程等方面发挥重要作用，但同时也存在推高房价、农民失地、实体经济空洞化、诱发金融风险等很多弊端，并且这些问题日益突出，已经严重影响到社会和谐、经济稳定发展，使治理土地财政迫在眉睫。因此，要挖掘土地财政产生的制度原因，寻找破解土地财政的制度安排。

关键词：土地财政；土地市场；制度安排

中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1673－291X（2011）14－0011－02

2010年，我国房地产市场虽然调控不断，但是土地市场依然疯狂，地王频出，《每日经济新闻》对这一年全国最具影响力的十大地王进行了统计，显示房企为它们疯狂掷金660亿元[1]。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001―2003年，全国土地出让金达9 100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6 000亿元；2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在某些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，有些甚至占80%以上[2]。2010年，全国土地出让成交总额达2.7万亿元人民币，同比增加70.4%。由此可见，土地出让金已成为地方政府财政收入的重要途径，不仅如此，很多地方政府越来越依赖这种卖地财政，致使“土地财政”现象层出不穷。“土地财政”在增加地方财力、推进城市化进程等方面发挥重要作用，但同时也存在推高房价、农民失地、实体经济空洞化、诱发金融风险等很多弊端，并且这些问题日益突出，已经严重影响到社会和谐、经济稳定发展，使治理土地财政迫在眉睫。本文拟挖掘土地财政产生的制度根源，寻找破解土地财政的制度安排。

一、土地财政的内涵

“土地财政”是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益[3]。“土地财政”主要包括四方面的内容：一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，是“土地财政”中最大的一项；二是通过出让工业用地招商引资，以此来带动地方经济的发展；三是扩张城市规模，促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入的增加；四是以土地作为抵获得银行贷款[4]。

二、土地财政的制度原因

（一）分税制下中央和地方财权和事权不对等

在现行税收体制下地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的关键原因。财权事权不对称体现在中央政府财权上移和事权下移两个方面。

财权方面。1994年分税制改革后，中央政府把财政高度集中，使地方政府税收收入降低。这一点在划分税收上表现得非常突出。那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，而留给地方政府的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。同时，在分税制改革中没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，导致收入层层集中，基层尤其是县乡政府财政资金缺乏。因此，分税改革使财权上移，导致地方政府财政收入功能进一步弱化[5]。2008年，中央财政收入占全国财政收入的比重为53.3％，地方财政收入占全国财政收入的比重为46.7％。

事权方面。分税制改革后，中央把更多的事权下放给地方，地方政府财政要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务，同时还要在一定程度上支持地方的经济建设。这些事权刚性强、欠账帐多，所需要支出基数大、增长快，可压缩性小[6]。地方政府事权范围的扩大，必将引起其财政支出的迅速增加。2008年，中央财政支出占全国财政支出的比重为21.3％，地方财政支出占全国财政支出的比重为78.7％。

财权事权不对等形成了几乎30%地方财政收支缺口。地方政府依靠自有正规财政收入和上级政府的转移支付是难以满足本级政府财政支出的。在这种情况下，地方政府积极扩展财政收入。因为在目前分税制的制度安排下，主体税种增值税和所得税为共享税种，且中央分享比较大，消费税收入完全归中央所有，地方政府难以通过发展工业获得增值税和所得税收人来扩大自己的收入，而通过发展包括建筑业在内的第三产业获取完全属于地方税种的营业税收入就是一件顺理成章的事情，土地财政也就应运而生。

（二）地方政府对一级土地市场的垄断

地方政府对一级土地市场的垄断是土地财政的根源。它使地方政府能够低价征收土地，这种低成本征地是获得高额土地出让金的重要条件。根据《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”这其中存在两方面的问题：一是“公共利益”界定不清。法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由地方政府进行解释。二是“补偿”标准不能反映物价水平的变动和地区差异，且补偿标准普遍偏低。地方政府既享有征地决定权，又享有补偿决定权。这种土地供应和征用的政府垄断，导致土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少、以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。这必然导致地方政府为了自身利益最大化，一方面从农民手里低价征地，另一方面在土地市场上通过招拍挂制度而高价出售土地使用权，以赚取最大利润[7]。

（三）土地增值收益分配机制不合理

土地增值收益机制不合理，主要表现在两个方面：一是全部土地出让金收益留归地方，这是地方政府卖地冲动的重要诱因。土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。二是在土地收益分配中，农民所占份额很低。按照现行的《土地管理法》规定，政府征地，要向被征地农民集体支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6―10倍；安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4―6倍，而且年产值以土地的原用途为依据。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍的上限。这一补偿标准显然过低，因为它只考虑了农用地的生产功能，没有考虑它对农民的保障功能和农民的发展权利。

三、破解土地财政的制度安排

（一）合理划分中央和地方的事权与财权

由于地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的关键原因，因此，破解土地财政的重要途径之一，就是合理划分中央和地方的事权与财权，建立起财权与事权相顺应的财政体制。其中，重要的是赋予地方政府合理的财权，主要措施包括：一是扩大地方政府的税权。我国应当根据地方事权的特点，通过法律扩大地方的税权，将地方税的解释权、减免税等的税政权、征管权赋予地方。二是制定《转移支付法》，加大从上到下的转移支付力度，完善转移支付措施，规范转移支付行为。加紧制定《转移支付法》，以法的形式对支出责任、转移支付规模、结算办法等加以规定，规范财政转移支付行为，完善转移支付措施。三是合理并清楚地界定中央政府与地方之间以及地方政府之间的事权，调整和完善财政分级管理体制，加大中央对基础性公共服务的支出责任，减轻目前强加在地方的不合理事权，减轻地方政府的支付责任[8]。

（二）完善土地市场制度

正是因为可以低价征用农地，低价出让才成为可能。由于地价一般随经济发展不断增加，而且各地乃至一地不同区位的地价变化很大，试图通过中央规范征地补偿标准的方式不仅将因地价增加而很快导致补偿标准过时，而且也将因地价在不同区位间的巨大差异而难以操作。在区域竞争性引资与地方政府缺乏监督的情况下，寄希望于上级政策就能使得地方采用市场化方式出让土地的做法也往往难以起到作用。所以，要从根本上扭转土地出让的非市场化操作局面，就必须首先进行土地征用的市场化。目前政府垄断的征地模式，不管如何进行局部调整，都不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，而且会滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象。总体来看，市场化的征地模式要远远优于目前的模式[9]。只有土地征用的成本提高了，地方政府乱圈地并低价出让的情况才能从根本上得到遏制。

（三）完善土地收益分配机制

土地自然增值收益的分配不公平是土地财政的一个诱因。要遏制土地财政，必须建立合理的土地增值利益分配机制。土地增值利益应当在国家、失地农民和在耕农民之间合理分配。首先，土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求。要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。其次，土地增值利益应当由国家适当地分配给在耕农民，主要用于在耕农民生活水平、社会保障水平和发展能力的提高。最后，土地增值利益的剩余部分归国家所有。国家应当建立专项土地发展基金，将土地增值收益专项用于土地的养护、生态保护等公共利益方面。

参考文献：

[1] 叶书利.2010十大地王“秀”疯狂吸金660亿元[N].每日经济新闻，2011-01-06.

[2] 于猛.土地财政不可持续[EB/OL].人民网，2010-12-27.

[3] 董再平.地方政府土地财政的现状、成因和治理[J].理论导刊，2008，（12）.

[4] 中国土地勘测规划院地政研究中心．我国现行财政体制下的土地利用[J].中国土地，2006，（7）.

[5] 陶然，袁飞，等.区域竞争、土地出让与地方财政效应[J].世界经济，2007，（10）.

[6] 邵绘春.土地财政的风险与对策研究[J].安徽农业科学，2007，（12）.

[7] 赵国玲，胡贤辉，等.土地财政的效应分析[J].生态经济，2008，（7）.

[8] 侯作前，刘明明.从土地财政看我国地方财政制度的问题与完善[J].社会主义研究，2008，（3）.

[9] 陶然，徐志刚.城市化、农地制度与迁移人口社会保障[J].经济研究，2005，（12）.