破解土地财政尾大不掉

当前我国财政收入增速处于一个分水岭，此前长期行驶在20%-30%的快车道，2012年开始放缓，降至12.8%，2013年预算中财政收入增速目标再次降为8%，进入个位数时代。

2013年1-5月，全国公共财政收入56214亿元，增长6.6%，增幅同比回落6.1个百分点。其中，中央财政收入27134亿元，同比仅增长0.1%，增幅比去年同期回落10.7个百分点，甚至在个别月份一度出现负增长；地方财政收入（本级）29080亿元，同比增长13.4%，增幅同比回落1.3个百分点。如果扣除中央对地方的转移支付，全国不少地方都出现收不抵支情况，相当多地区的财政收入目标未达到年度预期。

今年后几个月，制约财政收入增长的因素仍然较多，如工业增加值增长趋缓、工业生产者出厂价格（PPI）下降、企业效益下滑、房地产成交量下降以及实施结构性减税等因素，将使得全年财政收入形势不容乐观，财政收入低增长将成为常态。

在财政收入大幅减速同时，财政支出则保持近乎刚性的较快增长局面。今年前1-5月，全国公共财政支出46610亿元，比去年同期增加5442亿元，增长13.2%。可见，政府财政收支紧张的矛盾正在加剧，中央和地方面临空前的“财政焦虑”。事实上，如果考虑到地方累计的实际债务余额，地方财政的压力更大。

冰冻三尺非一日之寒。地方财政困境的形成，固然有近年全球金融危机后国内经济增速放缓以及政府行政性开支过大等重要原因，但更深层次还是制度因素。其中，分税制深化改革的不到位、中央与地方在财力与事权上的不匹配，导致地方政府长期资金缺乏，只得过度依靠土地收入，这是“土地财政”等问题尾大不掉的制度根源。

目前当务之急，要缓解地方财政困难，应着力在以下三个方面下足功夫：

一是积极构建和完善合理的地方税体系。这包括推进资源税改革进程，尽快实行煤炭、岩金矿、磷矿等资源税从价计征改革，对部分品目可先行试点，在一定幅度内根据资源差异确定税率标准。在自然资源丰富的西部地区，将来可将资源税作为地方税体系中的主体税种之一，建立地方财政收入稳定增长的长效机制。

在积极稳妥推进房地产税制度方面，可考虑将原房产税、城市房地产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并，转化为房地产保有阶段统一收取的房地产税，发挥其逐步形成地方税体系支柱的作用。适时启动环境税改革措施。应按照先易后难和分步推进的原则，选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税。由于环境治理属于地方政府管理范畴，因此这部分税收所得也主要归属地方。

二是规范财政转移支付制度。继续扩大一般性转移支付资金规模，清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目，必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行；完善现行的转移支付，采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标，针对各地区不同的主体功能，把对于农业区域、生态区域的转移支付支持，进一步制度化、规范化；加快研究建立生态补偿的横向转移支付制度，即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态成本在区域间的有效交换与分担。

三是实行更突出绩效的财政支出管理。一段时间以来，从中央到地方贯彻落实 “八项规定”要求，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，取得了一定成效。但在国家“钱袋子”收紧的情况下，无论中央还是地方，务必要结合全面改革，将“八项规定”要求长期贯彻落实下去，从源头上制止政府乱花钱的行为。一方面要优化财政支出结构，守住民生底线，确保支持经济转型的各项支出；另一方面，要加快完善财政绩效管理制度，充分发挥人大、政协、审计和社会公众对预算的监督作用，切实提高政府花钱效益，确保把有限的钱用在刀刃上。

（作者为财政部财政科学研究所所长）