保税区发展现状、绩效和转型分析

[摘 要]入世后，保税区的政策优势弱化、优势缩减，保税区面临发展方向问题。文章分析了我国保税区发展的现状，结合宁波保税区发展的绩效和发展障碍分析，指出保税区的未来在于向自由贸易园区转型，其转型目标模式是综合型自由贸易园区。

[关键词]保税区；自由贸易园区；绩效

[中图分类号]F752 ［文献标识码］A [文章编号]1673-0461（2013）02-0051-06

一、我国保税区发展现状

保税区具有自由贸易、出口加工和保税仓储等功能，能集聚国内外资源和连接国内外市场，是区域对外开放的重要窗口。自从1990年第一个保税区——上海外高桥保税区设立后，经过22年的发展，我国目前已经有12个保税区，14个保税港区，18个综合保税区，5个保税物流园区；①保税区的各项功能也得到了不同程度的发展，在国际贸易、吸引外商投资和拉动地方经济发展方面发挥了重要作用。

进出口贸易快速增长。2010年、2011年全国保税区进出口总值继续保持高速增长，分别为1，558.50亿美元和1，950.65亿美元。其中增速在40%以上的保税区达到4家，宁波保税区增幅达到68.3%。2011年宁波保税区进出口中总值为7，640，156美元；受金融危机影响下降较为严重的仓储转口贸易进出口2010年开始回升迅速，实现进出口额1，024.45亿美元，比上年增长41.3%，占保税区进出口贸易总额的65.7%，比重较2009年提升2.3个百分点。宁波2011年外贸进出口总值1，447，551万美元，同比增长8%。②

招商引资卓有成效。由于自身的功能特点和政策优势，保税区吸引了大量的国内外企业投资落户。2010年共新批企业4，569家，比2009年增长12.8%；吸引投资额208.31亿美元，比2009年增长21.4%。投资主要集中在天津港和大连保税区，占全国保税区总量76.2%。③其中宁波保税区2011年新注册企业545个，同比增长7%。投资总额24，523万美元；同比增长150%。④

产业集聚效应日益凸现。这表现在出口加工业、货物贸易和物流业发展迅速。2010年全国保税区完成商品销售额15，325.24亿元，完成工业总产值4，060.33亿元，实现物流企业营业收入3，731.61亿元。⑤其中，2010年宁波保税区完成电子信息产业产值453.95亿元，同比2009年增长31.3%，占全国保税区总量39.3%；2011年实现物流企业营业收入576，951亿元。④各保税区形成的各种主导产业通过聚集经济和乘数效应，带动毗邻区域的其他产业发展，并且由于其技术外溢提升了本区域的劳动生产率。

由上可知，经过多年的建设与发展，保税区对于外贸的增长以及地区经济的拉动都起到了积极的推动作用。但是，基于以下几个原因，保税区拥有的政策优势逐步弱化：①关税大幅下降。入世10年中国的平均关税从15.3%降到了9.8%，并且还有很大下调空间。②一般禁止数量限制原则的实施。③入世后，必须满足WTO的国民待遇和非歧视性原则。 ④出口加工区的迅速发展。

除了政策优势弱化，保税区的发展还面临区港分离、物流不畅和保税区内各类产业发展不平衡等问题。①港区分离。全国的12个保税区中，真正实现港区一体化的占少数。而港区一体化有利于转口贸易，减小转口贸易的差价，提升贸易额。②物流不畅。保税区内物流企业发展水平低、产业体系不发达，没有形成集约化产业，不适应货物进出口的需要。有时此方面的不足甚至抵消了保税政策方面的优势。③保税区内各类产业之间发展不平衡。由于负责保税区日常运行管理的是地方政府，他们在GDP、招商引资数目、进出口总额、税收等经济总量指标上有考核要求，因此热衷于引进制造业项目，造成我国大部分保税区过于注重出口加工业，生产低附加值产品的加工企业比例过高的局面。比如宁波保税区的出口加工业就占了相当大比重，而口岸贸易、转口贸易和保税仓储等产业形态并没有得到充分发展。

二、宁波保税区运行绩效分析

宁波保税区于1992年经国务院批准设立，规划面积2.3平方米，具有国际贸易、出口加工、仓储物流、商品展示等功能，是目前中国大陆开放层次最高、自由度最大的对外开放区域。在全国15个保税区中，宁波保税区是唯一进行保税区、出口加工区、保税物流园区运作模式的保税区。

1． 宁波保税区福利经济效应：NPV成本收益分析

（1）分析方法。本文参考Warr （1989）对出口加工区（EPZ）基于净现值（NPV）的福利经济分析法，对宁波保税区自设立（1992年底）到2010年整个项目的成本收益进行研究分析。收益成本项如表1所示。

（2）数据来源和处理。数据来源：基础数据来自宁波保税区管理委员会网站、宁波保税区发展研究网、浙江统计年鉴、宁波统计年鉴、宁波金融年鉴、浙江财政年鉴和中国人民银行网站。数据处理：1）关于折现率和项目周期。保税区投资具有社会意义，在此采用2006年国家发展与改革委员会、建设部的《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》中的社会折现率：8%。鉴于初始投资的机会成本，经参照历年中国人民银行贷款基准利率和各商业银行贷款利率后，确定6%作为初始投资的回报率（即折现率）。保税区和出口加工区项目周期一般以25年为标准计算年限（warr，1989）。本文数据至2010年，由于宁波保税区是1992年底设立，因此实际评价年份为1993年～2010年，不考虑保税区作为一个整体项目到“结束时”的净现值，因此不用考虑其残值。2）各项成本和收益指标。收益项：①保税区就业收益（R1i）指区内就业人员的福利效果。在此使用区内职工的平均工资作为衡量；浙江省的城镇职工年平均工资作为参照区平均工资。两者间差额即区内就业人员的相对劳动力福利额。②保税区企业国内购买收益（R2i）。包括区内企业对国内原材料和其他产品的购买，起到以消费乘数为倍数的经济效果，同时通过溢出效应促进区域内产业升级和技术进步。但是此项计算极其复杂，数据获取困难大，而且考虑到宁波保税区内的加工企业真正国内采购商品比例不大，因此此项目在计算中忽略。③国内资本货物收益（R3i）。保税区企业转移到外部（其他企业或机构）的各种先进设备所带来的福利效应。从实际情况看，宁波保税区该项指标的实际价值不明显，在此也忽略不计。④财政和税收收益（R4i）。包括征收税额和其他相关收入：企业所得税、保税区海关征收的关税、海关代替国家其他部门对企业征收的其他税收。成本项：①区内企业借用本国金融体系内贷款的本息之和的机会成本。国内企业的贷款质量不高，往往低于同水平国外企业，因此，其机会成本并不很大，所以也不考虑将其纳入净现值计算中。②营运费用。包括行政管理机构的建设以及为保证出口加工区各项工作正常运行的各种财政支出。某些年份的数据缺失，采用年平均增长率的方式推算获得。

（3）计算过程和结果分析

1）历年现金净流量：

第1年NV1=R11+ R21 + R31+ R41-（C11+C21

+C31+C41）

第2年NV2= R12+ R22 +R32+ R42-（C12+C22

+C32+C42）

……

第t年NVT= R1t+ R2t +R3t+ R4t-（C1t+C2t+C3t

+C4t）

t=1，2，3，4，5……17，18

2）税收收入、就业福利额和管理运用费用。其每年的现值见表2和表3。由于数据获取问题，在此并未将土地出让收入计算进收益项。

3）宁波保税区NPV最终结果。考虑到机会成本，在此用6%作为贴现率把每年的初始固定投资折现为1992年底的现值；同时，福利收益项用8%的社会折现率，则从1992年底保税区建立到2010年底，以1992年底现值表示，获得相当于6.718亿元的净福利（如表4所示）。当然，如果加上未计进收益项的出让土地收入，其净福利值会更高。因此，从最后的净现值看，保税区作为一个整体，在目前可获得的数据和各种有比较合理的假设条件的情况下，其运营取得了良好的经济效益。

2． 宁波保税区对本地区的宏观经济效应

随着宁波保税区贸易、物流、出口加工等主体功能的逐步完善和主导产业群的日益壮大，其对宁波和浙江相关产业发展起到极大的促进作用。其中，与宁波港相关活动、以贸易和物流为核心的第三产业，以及国际化程度较高的制造业活动是最大的受益者，这些主导产业的扩大又派生出一系列新的产业活动。原有产业的扩大和新产业的出现，一方面通过投资所形成的初级乘数效应，刺激以贸易、物流和加工业为核心的外向型产业群在整个城市的繁荣与发展，再经由产业的前向关联与后向关联效应使保税区的利益惠及更多的第三和第二产业；另一方面新派生或诱发出来的各种需求又会进一步拉动城市商贸、金融保险、房地产、交通运输、餐饮娱乐、信息和商业服务等第三产业的发展。与保税区业务相关的产业还会刺激、带动众多非相关产业的发展，产生二级乘数效应。此外，自由贸易氛围还会产生一种“学习”和创新效应，即外商投资企业的技术知识外溢会促进国内企业的产品和业务创新，而在高度市场化和国际化条件下所形成的中外客商云集的竞争格局，更会促使所有保税区企业努力创新、完善经营。

以下实证分析一下宁波保税区的国际贸易功能对宁波乃至浙江经济增长的影响。采用最小二乘法对进出口贸易总额和所在区生产总值进行回归分析。

（1）对宁波GDP的影响。简单回归结果如下：

GDP=861.57+34.83X

（t=5.65） （t=11.21） R2=0.88 F=125.64

其中，X表示宁波保税区进出口总额。结果表示，当宁波保税区进出口总额变化1美元时，宁波GDP的变化将达到34.83美元，宁波保税区进出口总额的变化对宁波的GDP有乘数效应。

（2）对浙江GDP的影响。简单回归结果如下：

GDP=6203.45+274.67X

（t=5.74） （t=12.48） R2=0.90 F=155.68

其中，X表示宁波保税区进出口总额。结果表示，当宁波保税区进出口总额变化1美元时，宁波GDP的变化将达到274.67美元，宁波保税区进出口总额的变化对浙江的GDP的乘数效应远远大于对宁波母城的，这充分说明宁波保税区建设对浙江经济发展的重要性。

三、保税区发展障碍分析

1. 缺乏法律保障

我国保税区的设立、发展一直没有相关的法律保障，直至现在也没有专门统一的保税区法律、法规，只有2份行政规章（《保税区海关监管办法》和《保税区外汇管理办法》）和在实践过程中陆续颁布的一些部门规章和地方性管理法规。

2. 监管不顺

由于缺少专门统一的法规，造成保税区多头管理、政出多门和部门政策协调不够一致的问题，致使通关速度慢，不利于贸易便利化。比如保税区的定性定位问题，海关和外经贸部、财政部、税务总局、国家工商总局的认识就不一致。海关把保税区当作放大的保税仓库区来监管；而商务部则认为保税区属境内关外，不存在保税区内企业的进出口经营权审批、出口配额和许可证分配等问题。再如，外汇管理部门将保税区企业视为境外企业，而税务部门又把保税区视为境内企业。这些多头管理反映在实际中集中体现为贸易公司的出口退税问题、“两次报关”和出口退税问题及非保税货物储存维修和技术服务问题。这些问题直接影响了保税区政策的顺畅执行，大大影响了区内企业发展的积极性。

3. 功能受限

保税区初建时的功能定位是“仓储、转口贸易和简单的加工装配”，实际上就是物流功能，这与其他特殊功能区域（经济技术开发区、高新技术园区、出口加工区等）有明确分工。但是在后来实践中，包括宁波保税区在内，都发展了出口加工和进出口贸易等主要功能。由于有关管理部门在政策或权限上没有下放到位，保税区部分功能的开放和发挥受到限制。目前宁波保税区的功能以进出口和加工贸易为主，与出口加工区、经济技术开发区等大体雷同。保税区对人员进出境、汇兑、金融等的开放都十分有限，还不允许开办离岸金融业务，而仓储、展示、分拨、配送、运输等物流功能则还远远没有得到发挥，制约了保税区对区域经济贸易发展的辐射带动作用。保税区没有凸显出自身的独特性。

四、结论和政策建议

实践证明，保税区己经也越来越难以适应变化了的世界经济格局和中外经济交往新形势的外部客观环境要求，其未来发展走向也日益被关注。学界对此主要有两种基本思路，一种是局部调整现有保税区政策，基本保持保税区现有发展格局；另一种是为保税区重新定位，一些向以发展国际物流业为主的自由贸易园区转型，另一些则转型为出口加工区或经济开发区。本文认为后一种思路更好，将保税区适时转型为自由贸易园区才是保税区改革的关键和方向：变原来的“政策效应”、“政策优势”为“功能效应”、“功能优势”，通过立法、功能重新定位、政策调整、管理体制和运行体制的改革，实现保税区向自由贸易园区的转型。事实上，从我国各保税区的设区意图、功能定位来看，我国的保税区是以国际自由贸易园区作为功能取向的。因此，转型具有良好基础。浙江的自由贸易园区建设，最现实的是在宁波保税区基础上转型。

1． 转型目标模式——综合型自由贸易园区

宁波承担着华东地区乃至全国重要的集散功能、生产功能和服务功能，其功能定位应该与城市发展定位相吻合。从国外自由贸易园区和国内保税港区的经验看，在自由贸易园区的转口集散型、出口加工型、工贸结合型和综合开放型四种发展模式中，宁波适宜选择物流为主导、产业为支撑的综合开放型发展模式。在全国15个保税区中，宁波保税区是唯一进行保税区、出口加工区、保税物流园区运作模式的多产业、多功能的综合型保税区，最有条件转型为综合性自由贸易园区。综合型自由贸易园区除了具备贸易型的功能特点外，还发展出口加工业，允许和鼓励金融业、保险业、交通电讯业和科教卫生事业的发展。目前宁波保税区已进行“区港联动”实验，为自由贸易园区转型奠定了良好基础。

从自身发展看，宁波市保税经济区具有优先向自由贸易园区转型的实力和潜力优势。2010年的GDP、财政收入、工业总产值、外贸进出口分别达到119.97亿元、26.11亿元、529.35亿元、133.61亿美元。从横向比较看，宁波保税经济区无论经济水平还是发展潜力仅次于上海、天津、深圳，具有较强的向自由贸易园区转型的优势。目前，宁波保税经济区已有各类贸易企业2，000多家，年进出口贸易额在30亿美元以上，若计入通过上海等口岸的进出口业务，年进出口总值在80亿美元以上，约占宁波市进出口贸易1/4强。随着一大批高新技术产业龙头项目的引进，宁波保税经济区出口加工功能优势更加突出。同时，MSC、万海、P&O、OOCL、APL等10余家国际航运巨头相继开辟了以宁波—舟山港为中转港的国际转运航线，宁波口岸的国际中转集装箱转运业务呈现强劲发展态势，转口贸易潜力巨大。

2． 转型支持条件

借鉴国际自由贸易园区建设的成功经验，结合我国自由贸易园区（港）的现状和未来发展趋势，国家应尽快制定统一的《中国自由贸易园区管理条例》；理顺国家海关、国家其他部门和地方政府在自由区管理中的权责关系，明确一个部门主管全国自由贸易园区，研究建立自由贸易园区管理体制。

同时，适时试点，建议国家启动自由贸易园区建设的试点工作，按照实施“北中南”的空间布局，即在环渤海地区、长三角地区和珠三角地区，各选择1个～2个地区进行提前试点；战略优先，建议浙江省作为国家自由贸易园区的试点省份。创新政策机制，在“宁波自由贸易园区”内实行完全的“境内关外”管理模式，“放开一线、管住二线、区内自由”，关外区域不再设置海关监管。自由贸易园区内享受货物、人员和资金等要素自由流动的一系列特殊政策。

3. 转型评价指标体系的建立

自由贸易园区不同于保税区、出口加工区等特殊经济区形式，在其建设进程中，需要结合国际经验，结合浙江省实际，进行风险效益管理，建立评价指标体系。以往对保税区绩效考核的主要指标以GDP、引进外资数和项目数、税收等为主，容易造成保税区注重短期利益和局部利益、注重引进发展制造业项目，忽视对毗邻港口和周边地区经济发展的带动作用。因此，建立科学合理的评价指标体系，是保税区向自由贸易园区转型的重要保证。评价指标体系可以涉及经济活动总量：如GDP、制造业增加值、服务也增加值、国际贸易量、集装箱货运量和国际班轮航线运输量等；也涉及物流服务密集度：单位土地面积发生的贸易量、单位土地面积发生的集装箱货运量、单位土地面积发生的服务员产值、国际班轮航次密集度等。

[注 释]

① 中国保税区出口加工区协会网站。

② 数据来源：中经网统计数据库。

③ 全国保税区2010年全年经济运行情况分析。

。

④ 数据来源：宁波保税区网站http：///。

⑤ 数据来源：http：///index.php。

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Analysis on Bonded Areas' Development， Achievements and Transformation

——Taking Ningbo Bonded Area as an Example

Yu Shunhong

（ Zhejiang School of Administration，Ｈangzhou 311121，China）

Abstract： The policy advantages of bonded areas are gradually weakening since China has become a member of the WTO， and bonded areas are faced with the problem of development orientation. This paper analyzes the development， achievements and the problems of Ningbo Bonded Area and points out that the future of Bonded Areas in China lies in the transformation to free trade zone and its model should be the comprehensive free trade zone.

Key words： bonded area ； free trade zone； achievement