代建制发展中存在的问题与建议

提要随着建设体制改革的深入，代建制度在政府投资领域中取得了很大成就，并正在不断完善和逐步推广。本文在结合工程实际的基础上，总结经验，分析了代建制存在的问题，提出进一步完善和改进代建制的建议。

一、前言

国际上项目代建制的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建制方式，其中工程总承包业务占60～85%，工程项目管理服务占5～15%，项目组织实施代建制方式已经是一种通行的做法。项目实施运用代建制在美国已有近百年的历史，并且代建制方式随着市场需求的变化而不断发展。根据美国“设计－建造”学会2000年的报告，采用“设计－建造”总承包合同方式的比例已经达到了30%，2005年达到45%左右。

厦门是国内实施政府工程项目代建制最早的城市，从1993年开始，厦门在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊病，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成了现在的代建制。2001年7月，厦门开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。

在政策上，2002年，国家有关部门组织了“政府投资工程管理方式”课题研究。2003年底，发展与改革委员会有关负责人在内部工作会议上提出，要“积极推行‘代建制’试点”。

2004年7月16日，国务院了《关于投资体制改革的决定》，该决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式选择专业的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”；以官方文件明确认可了代建制建设管理模式。

二、存在的问题

项目管理代建制度是时展的产物，随着建设体制改革的深入，代建制度在政府投资领域中取得了很大成就。目前，代建制已经经历了起步探索阶段，并正在不断完善和逐步推广，但在实践工程项目中，难免会出现一些与社会发展不相适应的问题，经过对已经实施代建制项目的总结和回顾，发现主要存在以下几个方面的问题：

1、代建制模式的选择问题。代建制作为一种新兴并尚待完善中的建设项目管理模式，代建制的实施虽然取得了一定程度的成功，但各试点地区无论在认识上，还是在具体操作模式上却各有不同，存在差异。归纳起来，主要有三种主导模式：一是政府建立常设性代建机构模式，由专门组建的政府机构或事业单位承担代建任务；二是政府指定专业代建公司模式，即政府向指定的代建单位提出项目的建设目标，包括项目功能、质量、进度、投资控制等；三是按项目公开招标选定代建单位模式。从全国各地的实施情况看，几种模式各有所长，但都不尽完善，在新一轮的代建制推广过程中，到底该采取哪种代建模式，这一新的问题使得我们在操作上会感到茫然或盲从。

2、相关配套的法律、法规不完善。从目前的实施情况看，由于没有相应的法规依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作。另外，有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不积极主动配合，什么事都不管；或是不愿放弃自己的权利，过多干涉代建单位的正常工作。

3、代建单位缺乏职能定位依据。目前，很多主体都形成了一个基本的共识：代建单位的主要作用是控制使用单位的行为、控制投资规模、控制不必要的浪费。于是将现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”各环节彼此分离，对代建单位具体负责的管理范畴没有明确定位。于是，我国相继出现代建制“北京模式”、“厦门模式”、“深圳模式”等多种形式。

4、代建单位激励约束机制不科学。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资，节约建设资金。但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节余奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外，有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产生利益冲突，造成工期拖延。

5、代建人的资格条件与从业人员的素质问题。推行代建模式，对代建商的基本要求是：①具有一定资金实力与信用；②具有相关项目管理经验与实施能力；③能够独立承担民事责任。现阶段，无论是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培育发展阶段，甚至对工程项目管理尚没有资质认定的标准。缺乏高水平的项目管理人才。目前，代建单位的管理人才大多脱胎于原有建设管理体制，对于管理创新、提高管理水平、与国际接轨等还存在不足；同时，我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。

三、完善代建制的建议

通过对我国代建制发展情况以及总结分析实行代建制中存在的问题，解决代建制实施过程中面临的上述问题，应当从以下几个方面进行完善：

1、完善代建项目行业管理制度。政府应在吸取各地代建试点经验和国际先进项目管理理念的基础上，逐步建立起一套完整的代建项目管理制度体系，从制度上为“代建制”的顺利推进保驾护航，把工程管理的各环节纳入制度化轨道。

2、大力培育代建市场。对代建单位的资格条件和市场准入制定明确的规定，同时，对代建单位的资质认定、等级划分制定明确的标准和依据，使得代建市场尽快形成良性的市场竞争。只有做到有效竞争，市场机制才能真正通过优胜劣汰，迫使代建单位降低成本、提高质量、改善管理、积极创新，从而达到提高效率，提升代建管理水平的目的。

3、完善代建制的组织方式，建立公正、科学的代建单位选择机制。首先，要打破行业垄断，扫除一切人为设置的代建进入壁垒。其次，要尽快建立和完善全面市场化的代建单位选择机制，具备条件的项目应采用公开招标机制来选择代建单位，让真正合格的代建主体来代建政府投资项目。

4、建立和完善科学的代建单位激励约束机制。应以合同管理的方式约定代建各方职责，合同管理模式有利于约束和规范代建单位、使用单位的行为，有利于确保项目质量和代建效果，因此代建项目都应实行合同管理，使用单位应与代建单位订立《项目委托代建合同》通过合同方式约定代建各方职责，制约双方行为，清晰合理划分各方的责任、权利和义务；依据合同约定承担相应的管理风险和经济责任。

5、加快培育专业化代建队伍。代建制企业要求从业人员有较高的综合素质,不仅要具备较高的专业技术水平,而且还要通晓法律、心理、经济、财务等相关知识,有较强的语言表达能力、敏捷的思维反应能力和综合协调能力等。合格的代建队伍是“代建制”能否有效实施的基础条件。应重视对从业人员的教育和培训，提高代建制的实行效率，培育能力与实力兼备的代建单位，培养一批精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，以及具有丰富经验和良好信誉的建设经理，在业务资质和信誉方面把代建单位做大做强，这对促进代建行业的发展尤为重要。

四、结束语

随着项目管理的发展和投资体制改革的深入，只有清楚地认识到代建制在目前应用过程中存在的问题，并针对存在的问题找出改进的办法，才能使代建制在我国得到持续的发展。■