供需视角下的农民工养老保险制度选择

摘要：农民工养老保险制度构建模式与基本思路是解决农民工养老问题的根本落脚点。文章针对目前农民工养老保险参保率低、退保率高的现象，基于制度供给和需求的视角，对制度现状、农民工需求的影响因素进行了分析，提出了将农民工直接纳入城镇职工养老保险制度的政策建议。

关键词：农民工；养老保险；制度选择

在我国，领取退休金一直是“公家人”的专利，在农民是想都不敢想的事情。然而，当进城务工的农民终于有机会参加养老保险、将来可以和“公家人”一样领取养老金时，却出现了这样一种现象：

参保率低。有数据显示，我国农村劳动力进城务工者养老保险的总体参保率为15%左右，部分地区如广东、大连的农民工参保率也仅为20%左右。

退保率高。广东东莞2005年有105万人参加职工基本养老保险，但全年有40万人“退保”，基本上是外来务工人员。福州市10多万参加养老保险的农民工，累计“退保”达4万人次。浙江杭州参加养老保险的外来工在50万人左右，而每年“退保”人数高达8-10万，累计“退保”的人次超过24万。

是什么原因让本来最需要保险的农民工缺乏参保热情，甚至退掉了自己将来的生活保障呢？正如林毅夫所言：制度能提供有用的服务，制度选择可以用“需求-供给”这一经典的理论构架来进行分析。本文正是基于供给―需求理论，分析了农民工参保率低、退保率高这一现象背后的原因，旨在探寻适合农民工特点、满足农民工需求的养老保险制度。

一、农民工养老保险制度供给分析

（一）有关农民工的养老保险政策

我国有章可循的养老保险制度，始于20世纪50年代初，之后也有若干政策文件，大多是开展城镇职工养老保险的法规依据，原则上适用于农民工。比如1995年实施的《劳动法》规定：用人单位和与之形成劳动关系的劳动者必须依法参加社会保险。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》指出，“进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。”2001年《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对农民工养老保险关系接续作了不同于城镇职工的规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，……也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。”2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》对制定农民工养老办法提出要求：“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。”

近年来，一些地方特别是用工需求量较大的省市，对农民工养老保险制度进行了积极探索和实践，出台了相关政策。各地做法不同，可以归纳为以下四种制度模式：

第一，将农民工直接纳入城镇职工养老保险制度。特点是：农民工与当地城镇户籍的企业职工“按同样办法缴纳保险费，按同样办法计发基本养老金”。自广东、深圳之后，河南、甘肃等不少省份采用了这一模式。

第二，在城镇职工养老保险制度框架内，适当降低门槛，建立独立的农民工养老保险制度。特点是：在城镇职工养老保险体系内，农民工在缴费标准、缴费比例、个人账户记载、待遇发放等方面与城镇企业职工有所不同。比如，2001年《北京市农民工养老保险试行办法》规定，当农民工达到国家规定的养老年龄时可以一次性领取基本养老金。2003年浙江省出台的《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%（城镇职工为20%和8%）。

第三，为农民工建立综合保险制度。主要特点是：把农民工的养老、医疗、工伤等放在一个制度框架下统一承办，并委托商业保险公司运作和支付。2002年的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定，使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费，其中5%用于养老补贴；农民工连续缴费满一年，即可获得一份老年补助凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%；在男子60岁、女子50岁时，可持凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。2003年，成都也推出了类似的制度。

第四，将农民工纳入农村养老保险体系。这种形式主要集中于乡镇企业农民工。以乡镇企业高度发达而著称的苏南地区，其乡镇企业职工多为本地和外地的农民工。本地农民工“离土不离乡”，多数参加了当地的农村养老保险，而外地农民工则未参加任何保险。随着经济发展和城镇化的加速，不少乡镇企业农民工已不满足于参加农保，出现了参加“农保”转“城保”的趋势。

（二）现行农民工养老保险政策评估

表面上看，政策众多，供给充足，实际上由于缺乏高层次的政府主导，结果是陷入了政策碎片化的局面。

现有农民工养老保险制度，以地方政府的政策规定为主，中央政府只有原则性政策规定，没有法律规定，也没有具体的可操作性措施；既没有监督管理，也没有财政的支持；一些地方政策与中央政策相矛盾、相冲突。

各种制度模式互不衔接，各自为阵。在同一模式下，政策也不尽相同。有的以上年当地职工月最低工资为缴费基数，有的以上年当地职工月平均工资为基数。在个人账户记载上，有的只将个人缴费部分计入个人账户，有的还将单位缴费的一部分或者全部计入个人账户。即便在相同制度模式下的统一缴费地区，也存在缴费比率差异较大的情况。如浙江省的“双低”办法中，全省88个市、县、区共有14种统筹比率。

在政策的操作层面，对于业已形成的两个及两个以上个人账户（重复参保）如何处理？账户能否合并？在养老关系的接续上是否有限制性条件？能否退保？诸如此类的问题，各地也有不同的政策和做法。如2000年新的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》及2002年7月出台的新条例的《若干实施规定》就有这样的内容：达到国家规定的退休年龄、累计缴费满15年，且在达到国家规定的退休年龄的前5年在本市连续缴费的员工在本市按月享受养老保险待遇。这意味着对养老关系的接收是有条件的。

统筹层次低。有些地方已经实现省级统筹，有些地方还停留在区县一级。统筹层次过低致使一个小地区就有一个政策、就可以建一个小农民工养老保险，呈现区域性碎片化。

政策碎片化带来的问题很多。第一，严重影响了制度的严肃性和权威性，增加了政策操作的随意性。而在缺少强制措施和监督执行的情况下，企业主更容易倾向于逃避责任，不为农民工办理养老保险，使制度设计流于形式，成为一纸空文。第二，基于不同的制度模式，养老保险费用及待遇标准也就不同，直接影响转出地与转入地制度的转化与对接。缴费基数、缴费比例、个人账户记载和养老金计发办法等基本要素设计的差异，也为农民工养老保险关系的转移制造了障碍。第三，对农民工执行不同于城镇职工的政策，结果必然是进一步固化城乡分割的二元体制，扩大城乡居民之间的收人差距，在公民之间、城乡之间形成新的不平等，阻碍我国城市化和农民市民化的进程。第四，养老保险统筹层次低，且在一个小区域内封闭运行，不仅社会共济不足，也难免会出现一个城市不同地区养老保险待遇水平不一的情形，影响了横向公平性。

农民工养老保险出现上述政策碎片化的现象，主要原因是认识上的偏差。政策制定者充分考虑了农民工收人低、缴费能力弱；农民工就业不稳定、流动性大；一部分农民工最终要回到农村、他们与土地还有密切联系这些特点，却忽视了农民工与城镇职工的平等权利，忽视了农民工的合理需求。

二、农民工养老保险需求分析

（一）农民工养老保险需求的影响因素

农民工，指的是户口是农业户口，职业是非农产业的工人（从业人员）。为分析的方便，进行这样的分类：A――有雇用单位且单位参保的农民工；B――有雇用单位，但单位没有参保的农民工；C――没有雇主的农民工。

1、收入水平。一定时期的养老需求，首先取决于收入水平。调研发现，A中有一部分是井下一线职工或者技术工人，工作比较稳定，工资和其他职工一样或者更高。还有一部分在普通岗位，工资不高，但可达到城镇职工缴费标准（平顶山市2007缴费年度最低缴费基数为823元）。B大多在建筑业、饮食业、服务业工作，工作不稳定，打零工的居多；收入也不稳定，有时高有时低。在单位没有参保情况下，如果他们按城镇灵活就业人员参保，最低缴费200元，工资就所剩无几；如果单位按规定参保，他们只需缴纳个人的8%（66元），应该可以承受。C类有经商成功的，也有做小买卖维持生计的。按城镇个体工商户对待，他们每月需缴养老保险费200元，很多不能承担。

2、对养老保险权益和政策的认知。他们对养老保险权益的认知很有限。A当中工作了十几年的职工也没有想到去要求和单位其他职工一样参保。对于单位没有依法参保的B，没有想到要保护自己的养老保险权利，也不知道如何保护。在他们眼里，干完活，能领到工资，就是最大的保障，不知道养老保险也是自身利益的组成部分。对养老保险政策知之甚少。比如A部分职工，单位依法为他们办理了养老保险，但当他们离开单位去本地另一个单位就业时，不知道转移养老关系，于是放弃这份保险。其实，本市养老保险已实现市级统筹、市、县、区联网，本地转移是一件很简单的事。很多人表示，理解个人账户、社会统筹、计发办法等比较困难。

3、对将来生活的打算。部分年龄偏大的农民工认为，眼前最急需解决的是挣钱盖房子、买家具、孩子上学或孩子结婚，当这些任务完成以后，就回农村去，能劳动时还有土地，不能劳动时靠子女；还有部分人认为，眼前虽没有急需任务，但挣钱也是首要的，改善了目前生活状况，还可以有一些积蓄，将来不论回乡还是进城，养老都要靠个人储蓄。和父辈一样，年轻的农民工认为，不能靠父母养活，挣钱是首位的。但是，他们外出打工的性质介于追求生存和发展之间，挣钱不仅是他们的首要目的，更是生活的主要内容。他们没有干农活的经验，城市的生活经历也使他们不愿回农村去，因此，多数表示将来要在城镇定居，而养老离他们还很遥远。

4、对领取养老金的预期。工作频繁更换使农民工的未来更加不确定。今天有工作，明天也可能失业。失业了，养老保险就中断了。这个单位办理了养老保险，去另一个单位时，单位不一定办理养老保险。跨城市流动时，养老关系可能得不到转移，可能陷入“参保-退保-再参保-再退保”的恶性循环。现行养老保险制度规定按月享受养老金的最低缴费年限为15年，如果达不到15年，参保就失去了意义。由于农村养老制度建设缺失，对于回到农村的农民工来讲，既无法续保也不能享受相应待遇。政策的稳定性、连续性、政策之间的平衡性也影响着农民工的预期，多数人对养老保险信任不足，他们对十几年或几十年后领取养老金心存疑虑。

5、企业方面的因素。降低成本是提高企业经济效益的重要方面。基于利益的考虑，企业往往违反规定不参加养老保险，或者不为农民工缴纳养老保险，或者瞒报参保人数，不给部分农民工缴纳保险。农民工的流动性给企业经办增加了工作量，企业需要不断地去经办机构办理停保、续保、转移等手续，感觉很麻烦。部分企业认为：这部分职工没有提出这样的需求，本市也没有专门的农民工养老保险办法，因此，没有主动为他们办理养老保险。

（二）对影响因素的综合分析

分析农民工需求，就要对主体有一个认识，才知道何种意义、何种程度上他们的选择是“理性的”。

秦晖认为，农民重视收益最大化和重视成本最小化，都没有超出理性小农的“经济人”假设的范围。既然古典经济学从一开始就把所谓“经济人”的理性假定为对“以尽可能小的代价取得尽可能大的利益”的追求，那就在实际上承认了追求代价最小化与追求利益最大化是同一的，都是“经济理性”的体现。

郑凤田提出了“制度理性”假说：在适宜制度下，农民的理性经济行为是最优的；在不适宜制度下，农民的行为偏离了资源配置最大化方向，呈现出“非理性”特征。他还假设农民行为的“统一性”是：生存温饱问题一直是农民理中的核心问题，这是作为历史沉淀物的制度的产物。

农民工的经济行为同样可以用理性行动理论解释。

农民工不参保，不是绝对意义上的不需要，也不是绝对的没有缴费能力，而是在权衡各种因素后做出的理性选择，表现的是相对的“有效需求”不足。

农民工已成为各行各业不可缺少的重要力量，但他们并没有享受到应有的国民待遇。计划经济时期形成的户籍管理制度使农民工处于城市的边缘，正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二元特征，附着了太多利益的户口仍在发挥着作用。正是这种边缘性的社会地位使他们习惯于自觉地将自己与城镇职工区分开来。养老保险对他们来说是企业的恩赐，是可望而不可及的。也正是边缘性地位使他们在遇到风险的时候，想到的是土地的保障、“养儿防老”的安排。但土地的保障功能日益减弱，年轻一代也越来越多地涌向城市，这部分人年老时的生活风险会更加明显，生存状态可想而知。

在收入有限、不能享受和城镇职工一样的各种福利待遇、不能评定技术等级，没有资格参加技术培训、没有晋级升职的机会、领不到住房补贴和救济等这种制度环境下，农民工的选择是风险规避：“安全第一、风险最小”，追求的首先是经济上的安全保险，从而偏离了资源配置最大化方向。制度存在的一些问题也影响着他们对未来的预期，本来是化解年老风险的养老保险，在他们看来也是不安全和不可信任的。

因此，提高农民工有效需求，在制度安排上，就要实行和城镇职工一样的养老保险制度。同时，努力解决实际问题，提高他们的缴费能力，改变他们的预期。

三、政策建议

（一）政策要统一

在人性的认知局限和其他局限既定情况下，制度要富有效率，就必须是简单而确定的。当规则的数目激增，或者规则体系内含矛盾时，它在指引人们的行动上效率就比较低。一个地区孤立地建立具有个性化、区域化的农民工养老保险制度，事实上是不成功的。因此，需要全国一盘棋统一考虑，中央政府要承担起应有的责任，各地方政府要在中央政府的统一领导下，密切配合，建立统一的农民工养老保险制度。并通过国家的强力介入和全国范围的立法树立起养老保险体系的权威性、规范性和统一性。

（二）供需要均衡

只有主体才最清楚自己最需要什么样的制度安排。然而，长期的弱势地位使农民工处于失语状态。给与式的制度供给出于政府的一厢情愿难免制度失败。实践证明，政策制定者过于关注农民工特点而做出的农民工养老保险制度安排，是在加强农民工的弱势地位，是不符合农民工需求的。在承认既存事实的思维模式下，很难找到有效的保障农民工老有所养、促进社会和谐发展的养老保险制度。解决之道是，考虑农民工养老保险需求，使制度供给尽量合乎制度需求，而非国家的、供给者的目标和意愿，这样，制度供给和需求才有可能趋向均衡。

（三）纳入城镇职工养老保险制度

从需求来说，影响农民工有效需求的主要因素，是因长期的弱势地位导致的淡薄的养老保险意识、淡漠的维权意识、在不确定环境下的保守决策共同形成的主观障碍。因此，他们需要的不是降低门槛、对他们实行不同于城镇职工的政策。从供给看，养老保险制度的安排，要考虑这种制度的潜在功能，也就是可能的后果和风险，是有利于突破城乡二元体制，还是固化了原有的二元体制？这是判断农民工养老保险制度是否公平合理有效的价值标准。在现有的城镇职工养老保险体系外对农民工实行不同的、门类众多的养老保险政策，实际上是在继续城乡有别的两种制度，这种短视的、缺少公平的碎片化政策，必然削弱制度的整体效率。基于供需分析，应将农民工直接纳入城镇职工养老保险体系，自雇性的进城务工农民则参照城镇个体工商户的标准参加养老保险。

（四）完善城镇职工养老保险制度

农民工纳入城镇职工养老体系虽然没有了制度，但从需求方面看，还有一些问题需要解决：有没有办法提高农民工缴费能力？如何提高他们对政策的认知水平？能否解决养老关系转移和接续问题？如何为企业和职工提供更加便利的服务？显然，这些不是农民工参保独有的问题，只不过涉及农民工的量更大。因此，完善现行城镇职工养老保险制度，使之适合农民工的特点，才是需要我们积极探索、深入研究的课题。

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（作者单位：王征，平煤集团梨园矿务局，作者为经济师；陈春兰，河南省平顶山市社保局）