试论农村土地整理法的法律属性

摘要：土地是我国经济发展的关键和基础，但我国土地日益稀少，人地矛盾更是日益突出，土地整理成为解决问题的关键措施。但我国目前没有土地整理的专项法律，对土地整理法的法律属性研究成为立法的关键。对此，试从社会共性、宏观调控和市场混合经济的角度确定土地整理法律属性，为今后的土地整理提供规范指引。

关键字：农村土地整理；法律属性；社会共公性；宏观调控

法律部门是法律体系的主干和基本成分，把一国的法律体系划分为一些部门，又把众多的法律规范分门别类地归入一些部门，这本质上是一种人类的认识活动。目前，按照全国人大常委会法工委的分类，我国的法律体系包括七个法律部门，即宪法及其相关法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法和程序法。对于农村土地整理法的部门归属对我们今后进行土地整理是至关重要，它影响着今后农村土地整理的立法及实施（执法、司法、守法、法律监督）的整个过程。

然而，学界中对土地整理法的法律属性争论不休、没有一个确定答案。有学者认为政府参与土地整理从而农村土地整理法应当属于行政法，有学者认为因为涉及权属调整而应从属于民法，还有学者认为应当属于经济法。笔者赞同第三种观点，认为土地整理法属于经济法的范畴。

一、社会公共性

在整个社会中，个人是组成元素，但个人具有私有性，如要克服该缺陷，则社会必须具有社会的公共性。社会公共性的内涵依照王保树、邱本的观点，共有四种内涵，即：社会性、公共性、公益性和干预性。

第一，社会性，是指从社会公共性范围的角度出发，具有普遍性、全局性、大众性，具体如：社会稳定、基础设施、宏观调控、环境保护、资源利用等；第二，公用性，是指从社会公共性的属性出发，具有公有性、共享性、共同性，具体如：在社会公共性领域内活动的主体由私人主体和公共主体共同构成；运作的权力（利）不单有私人权利，还有公共权力，等等；第三，公益性，是指从社会公共性的宗旨出发，指利益所属的公众性、利益分配的公平性，利益本位的社会性，具体包括：公共财产、社会分配、社会福利、环境保护等；第四，干预性，是指从社会公共性的实现手段出发，内在自发性和市场调节性外，突出外在强制性和国家权力干预性，私人自治性和公共决策性的结合，具体包括：立法干预、司法干预和行政干预等。

具有以上内涵的社会公共性，体现了当下时代要求和社会需求。标志着从个体本位到国家本位再到社会本位的转变；标志着社会公共利益重于“个人”和“国家”的利益；标志着全社会应当共享共有资源带来的成果；标志着国家应对市场进行适当的干预。从而，可以看出民法和行政法不能完全的和社会公共性接轨，经济法却能很好的体现出社会公共性的内涵和它体现的社会需求。

首先，民法是维护私权、保护个体利益、体现自治的法律，是“个人本位法”、“私权本位法”、“意思自治法”。理论中设定个体是理性的论断与现实社会中个体的自私贪欲相违背，从而个人会为了争夺更多的利益而不惜牺牲他人或社会整理利益；个人能力高低不同从而获取的利益多少不等，这会出现利益的不均等化分配；个人的意思自治从根本上夺取了国家宏观调控等，这都违背了社会的公共性从而民法不能体现社会公共性的；其次，行政法是维护国家利益，体现政府国家意志的法律，是“国家利益法”、“国家本位法”“政府管理法”。政府作为国家的代表机构，在进行社会管理时，政府和被管理者是不平等关系，政府的权利过大或恣意膨胀，或受自体利益的驱使，从而会出现政府失灵、政府权益侵犯个体权益，这些都体现了与社会公共性的对立；最后，经济法是调整经济生活和领域的法律，注重社会的整体利益，具有社会性，是“社会本位法”、“国家干预法”，它一方面对私权滥用进行控制，另一方面又对国家权力扩张进行限制，以社会利益为本位，追求社会利益最大化。从而经济法具有社会公共性的内涵，经济法就是社会公共性催生的产物。

农村土地整理是在政府指导下由农村集体经济组织实施的，目的是为了提高土地集约利用率、改善农业生态系统、协调社会、经济、环境的可持续性发展，这过程体现了功能的社会性、权利与义务的公共性、保护环境的公益性、国家干预的特点，从而指导农村土地整理的法律就应当具有社会公共性，农村土地整理法应当属于经济法的范畴。

二、宏观调控说

当市场盲目性导致市场失灵时，许多学者开始反思垄断资本主义的缺陷，尤以凯恩斯为代表的经济学家提出国家介入市场的必要性；同时也应注意到，国家在进行市场调控时也会出现政府失灵，加剧市场失灵的困境。此时，民法和行政法都对该弊端无法提出解决之道，从而宏观调控顺应时代要求而出现，某种意义上说， 宏观调控法可以看作是政府适当参与市场监管、调节的法律，又是规制国家宏观调控行为之法。

从历史演进看，各国土地整理也正历经宏观调控法介入和不断强化的过程。近代社会，在民法理论下，土地权利为具有绝对性和排他性的物权，国家只义务去保护土地私权义务，却无权力去干预私权。土地整理一方面被单纯限制于简单的土地合并；另一方面，仅作为限制土地私有权的例外，以土地权利人私人行为为主，政府无权做出调控，土地整理相关法律没有融入社会公共价值理念和宏观调控法律理念。从而个体本位主义的指导下，使得许多国家的土地整理在缺乏政府的整理规划和指导、监督下，出现了违背农业生态和可持续发展的后果。如德国，就出现了大面积的土地资源环境遭受破坏等窘境。到现代社会中，社会本位和可持续发展理念下，各国开始注重国家宏观调控的介入，各国都丰富出台相关的土地整理的宏观调控法。而我国目前几乎没有这方面的法律。

宏观调控法和市场规制法是经济法的两大法律制度，宏观调控中就包括了对自然资源环境的宏观性、整体性控制，现代社会中宏观调控法已经介入到农村土地整理领域中，调整农村土地整理的法律当然属于经济法的范畴。

三、市场经济混合说

市场经济混合学说认为，在混合经济中，产权结构存在公、私两种形式，从而应当由市场和国家共同进行调节；在资源配置中，市场仅起到基础作用，而国家对资源配置起调节作用。在理论上，市场自治性的活动即纯粹的市场行为，是民法范畴的领域；国家自身运行是国家的活动，因此它是行政法的领域；那么，国家介入市场的领域，必然应是经济法的领域。从而民法是关于市场和人的法律，行政法是关于国家与国家权力的法律，经济法则是关于市场与国家结合的法律。

在经济学中，狭义的资源即为自然资源；资源配置是指在资源稀缺的情况下，通过一定的方式，在社会各领域中合理分配有限的资源，以实现资源的最大利用化，获得最佳的效益。土地一直是全人类稀缺的资源，而我国的土地资源更是一直处于数量稀缺、耕地后备量不足的窘境；20世纪末期，我国开始从计划经济体系向市场经济体系转变，同时城市化的进程中，受市场利益的驱动，大量的耕地被建设用地所吞食，土地供求关系极度恶化。从而我国的农村土地整理在本质上就是一次资源配置的过程，实现土地资源总量的供需均衡，达到耕地占补平衡和耕地总量动态平衡的最佳效果。

按照民法是市场和个人结合的法律，如果农村土地整理属于民法调整过程，那就会出现土地所有权人或土地使用人在没有国家监管控制下，为了一己私利而不顾集体、国家利益，任意的归并农田、随意的迁移农村居民点、放弃抛荒地的开发整理等不良后果；而在关于国家和国家权利的行政法调控下，则会出现行政管理权替代农村集体组织所享的自，从而农村土地整理会在政府“政绩”欲望下侵犯农村集体的利益；但在市场和国家结合的经济法制度下，农村土地整理的过程是，在国家监管下，市场自我的调节，多方权益相互制约，实现整体社会利益的最大，尽可能的避免了“个人”、“国家”侵犯社会整理利益。从而在经济法的调整下，农村土地整理才会在市场经济体制下更好的实现资源配置。

从以上的三点分析，再结合罗艳的《土地整理法律制度研究》和李炼军的《土地整理的法律研究》，从经济法调整对象、调整方法、价值目标、法律本位、法律关系主体等角度的分析，笔者认为农村土地整理法应当属于经济法部门。

农村土地整理的范围之广，涉及面之大，且经济法相对民法和行政法毕竟是产生年代不久的“新法”，农村土地整理现实实践中，当然会出现经济法所不能调整的问题，比如权属问题，土地整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的它项权利调整。这些由微观层次的民法调整更加适宜。还有政府在农村土地整理中的管理权责，比如地籍管理、土地整理中权属登记等，行政法能更好的进行调整。从而农村土地整理法首先考虑属于经济法范畴，但对于经济法所不能调整的问题，应该使用其他法律进行调整。

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（作者单位：南京农业大学人文社会科学学院）