论政府绩效评估中引进多元评估主体

摘要:随着地方治理的出现,政府绩效评估作为政府改革的有效工具也发生某些变革。治理就是多元主体对公共事务协同管理的过程,治理结构的基本特征是“多元共治”,政府绩效评估中引进多元评估主体具有重大意义。然而目前的政府绩效评估中存在着主体缺位和错位、独立性不够以及主体间的权重比例不够科学等问题。消解策略成为提高政府绩效评估有效性的关键。

关键词:地方政府治理;绩效评估;多元评估

中图分类号:C93

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)21-0093-02

1 多元评估主体:地方政府治理下绩效评估的必然趋势

1.1 地方政府治理的定义

地方治理是在地方政府改革的背景下兴起的,地方治理意味着政府与公民社会之间频繁的互动和复杂的治理关系。总的来说地方治理的特征有:转变治道思维,实行地方治理;消解公、私部门的界线,强调目标管理;回归地方政府的政治和公共职能;不断加强地方民主。地方治理意味着构建多中心的治理结构、拓展公共权威的合法性资源、增强政府的公共服务功能、增强公共政策的回应性、提高政府行为的规范性、强化地方治理的责任机制、提高地方治理的有效性。随着地方治理的出现,政府绩效评估作为政府改革的有效工具发生某些变革。其中有“谁来评估”涉及政府绩效评估主体建构的问题。正如专家指出, “评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则”。

1.2 政府绩效中多元评估的实践基础

评估主体多元化是保证政府绩效评估有效性的基本原则,这是因为任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时,具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限性。在地方治理结构中,地方公共事务的治理主体是多元的,因而政府绩效评估主体具有多元性。这种多元性客观要求建立政府绩效多元评估主体机制,协调各绩效评估主体的功能和作用的发挥,使各绩效评价主体相互配合、相互制约,形成结构合理与功能互补的政府绩效评估主体系统。

1.3 政府绩效多元评估的作用

目前,政府绩效多元评估主体主要包括上级评估、自我评估、同级评估、下级评估、顾客( 公众) 评估和专家评估。对于任何一类评估主体而言, 由于评估主体自身特定的评估角度和自身难以克服的局限性, 导致不同评估主体在评估过程中有利有弊, 会面临着信息不对称的问题, 而多元化的评估主体相互之间可以弥补自身评估信息的缺失, 共同形成信息的完整性, 从而使随机误差最小化,事实上, 多元评估在政府绩效中发挥着重要的作用如下:

(1)政府绩效多元评估注重公众参与,开放公众参与渠道,有助于提高绩效评估的透明度,促进政府与公众间的良性互动。

(2)政府绩效多元评估注重引进专家的意见,增加了评估的科学性。

(3)政府绩效多元评估促使政府从传统的管制型向服务型、责任型和回应型政府的转变。

2 政府绩效多元评估主体体系的困境

目前政府绩效多元评估工作已经初具成效,但在现实绩效评估中, 多元评估主体体系本身也存在不少问题。

2.1 政府绩效评估中存在评估主体单一化现象

公民以评估的方式参与政府绩效评估, 不仅使政府更加积极回应公民的需求,也保障了公民的民利。但是由于政府绩效评估主体往往停留于上级部门考核下级部门或者政府部门考核工作人员的层面上,其单一性的缺陷不断显现出来。主要表现在:

(1)政府绩效多元评估主体往往只注重内部评估, 漠视社会评价和其他外部评价。

(2)在绩效评估的实际操作中, 很少有人会关心绩效评估及其使用,经常会存在着评估主体的单一化或缺位现象, 而且这项活动也常常流于形式。

(3)绩效评估工具经常局限于组织内部, 甚至作为人力资源管理的决策依据, 也使组织内部对绩效评估系统存在一定的心理抵触, 甚至认为是约束自己行为的惩戒工具。

2.2 在政府绩效多元评估主体存在主体错位的现象

其主要表现在:内部评估往往占主导地位,如上级对下级的考评、下级对上级的考评、同事之间评议等等, 这种评议模式的主要特征还是政府在评议政府。政府既是运动员, 又是裁判员。例如美国著名管理学家彼特・德鲁克指出成绩存在组织外部。一个组织的绩效主要还是由外部决定, 即由组织服务的对象来评估。

2.3 政府绩效多元评估主体普遍缺乏独立性

目前大多数政府绩效评估由政府主导,采用上级评估下级的方式,而绩效评估主体和被评估对象有着千丝万缕的联系, 这就使得政府绩效评估主体在绩效评估过程中带有很强的本位和主观色彩, 难以保持公正和客观。

2.4 政府绩效评估多元主体中的地位存在不平等问题

其不平等主要表现在:

(1)各种不同主体在不同项目的评估过程中的地位和作用是不平等的,不同主体的评分在项目评估总分中的权重也是不同的。而评分权重又在一定程度上决定着最终结果的客观性和准确性,可见评分权重的分布意义重大。

(2)在权重的分配上,公众和专家的评估权重太小,不仅远远低于领导者的评价权重, 而且也低于政府内部其他评价要素比重。

3 政府绩效多元评估主体困境的消解对策

3.1 引入社会公众参与政府绩效评估,构建多元的政府绩效评估主体机制

(1)加强公民对政府公共管理活动的知情权,参与和影响绩效评估的进程,充分表达对政府公共服务的需求和建议。

(2)开展了公民评议。如邯郸开展了万人评政府活动,并取得了显著效果。

(3)评估形式的制度化和规范化。政府要建立信息公开制度,使利益相关者能够获取有关公共事务的信息;政府还要提高公民参与评估的知识水平和能力,进行相关方面的培训和教育以使他们掌握相关的方法和技能。

3.2 二是建立健全专家评估机制

(1)建立独立的评估机构,以保证评估机构独立工作, 免受被评估机构的干扰, 保证评估结果的真实可信,保持评估主体的独立性,以提高评估结果的客观性。

(2)在政府一些特殊的绩效评估活动中,需要用到多领域、多学科的知识,这时就需要由多方面的专家组成评估小组,进行综合评估。国内一些高校相继建立了“地方政府绩效评估中心”,这些中心是开展“第三方评估”的有效力量。这种由社会自发成立的评估机构在政府评估中将发挥重要的作用。一方面, 由于其具有独立性, 使得评估的结果更加客观、公正; 另一方面, 由于多元评估的存在, 可以弥补单一政府绩效评估的不足,形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督二者相结合的绩效评估机制, 强化政府的服务意识。

3.3 加强信息公开与透明,利用信息化网络技术,建立科学完备的绩效信息系统,解决信息不对称的问题

彭国甫(2004年)说“地方政府评估科学化、民主化的一个重要保障,就在于建立健全专家评价机制,充分发挥专家在地方政府绩效评估中的辅助作用”

(1)需要建立一个完善的信息系统,在政府行政过程中及时收集和分析信息、以满足政府绩效评估的信息需求。 透明度和公开性是政府绩效评估的重要原则。专家可以有效弥补社会公众对政府专业信息的不足,专家评估机制是外部力量参与政府绩效评估必不可少的环节。

(2)要制定并让公众知晓政府绩效评估的程序和过程,充分利用现代网络技术,提高公众参与效率。多元评估主体介入已表明了政府活动的开放性特征,能解决评估中的信息不对称问题。

发展多元评估主体共同参与的政府绩效评估, 建立科学的绩效信息系统。既可以增加公民对绩效评估全过程的关心,满足公众的知情权,促进社会各界广泛参与,又可以把绩效评估放在公众的视野范围内,确保正确的价值取向始终贯穿政府绩效评估的全过程。

参考文献

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[3]彭国甫.对政府绩效评估几个基本问题的反思[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2004,(5) .