温州市土地储备制度改进对策研究

土地储备作为政府实施城市规划、加强土地一级市场宏观调控的重要手段，是一种政府行为，政府必然发挥主导作用。在我国，城市土地属于国家所有，城市土地经营的主体是政府，这也决定了我国土地储备不可能是完全的市场主导模式，不能完全依赖于市场那只“无形的手”来引导土地储备。这是中国土地储备制度建立的前提条件。同时，土地储备中心作为非营利性事业单位，肩负给社会提供拆迁安置用地、公园道路教育用地等公共福利产品，因此不能着眼追求每一块储备土地的盈亏，只有温州市整体考虑大局考虑才能使温州的城市经济又好又快发展。综上所述，温州市土地储备制度在完善土地市场、增加财政收入、促进城市经济发展等方面具有十分重要的作用，但储备制度在实际运行过程中存在很多的问题和不足。通过研究，笔者就如何优化现有的土地储备运作模式以适应温州的需要得出以下结论。

1 建立城市土地收购储备委员会

参考杭州等城市土地储备的运作模式，成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的体制模式。其中城市土地收购储备委员会由政府设立，是城市收购储备工作的决策机构，由分管副市长任主任，成员由土地、财政、计划、规划、城建、房管等职能部门及有关金融单位负责人组成；土地储备中心是具体执行机构，隶属于土地管理部门，接受土地收购储备委员会的指导和监督。这种模式的工作效率较高的解决了很多部门之间的协调问题。由于城市土地储备是一个系统工程，实际工作涉及方方面面的关系，权威性的城市土地收购储备委员会起到了有效协调土地储备和土地供应中出现的各方面问题的作用，在土地储备计划编制的初期就有效的解决后续的协调问题，由于土地储备没有相应的政策配套，有了这种机制的保障，使得土地储备实际运作比较顺利，不用事事需要市政府进行专题协调，更能有效调控土地市场供求，使土地储备制度真正成为政府宏观调控土地市场的重要手段之一。

2 建立大储备概念

由于历史原因，温州各类指挥部繁多，基本上市政府为了一条道路、一个公园、一个区域的建设改造等一项工程成立一个指挥部，每个指挥部负责从征地到拆迁、房产安置等整个工作流程。由于市财政的资金困难，市政府出地各个指挥部基本是自行融资、自筹资金。土地储备中心不仅调拨大量的土地以满足指挥部工程建设需要，同时还为个别指挥部解决建设资金的短缺问题，允许指挥部暂缓支付收储成本，根据自身资金到位情况逐步支付，甚至为个别指挥部提供土地担保对商业银行进行融资解决建设资金等。目前各指挥部的通行做法是，市政府将征收部分土地由储备中心进行储备为指挥部提供担保融资以保证指挥部的开发建设，储备土地在经过一两年的前期开发、整理后，指挥部的工程建设也初具规模，地块的经济效益显现的时候进行出让，将回笼的资金用来平衡指挥部工程建设的成本费用等。

因此实际情况就是每个指挥部利用土地储备进行融资、工程建设，每个指挥部就相当于一个储备中心，但是却名不正言不顺；储备中心为指挥部提供土地、资金，却无法掌握资金的动向、工程的进展，徒担虚名，更是相关法律责任的承担者。并且现行的做法已经和国家的法律法规相违背，“土地储备工作的具体实施由土地储备机构承担，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作”。因此建立大储备的做法已然刻不容缓。只有市政府下定决心整合温州市的各大指挥部，将所有关于储备业务纳入储备中心，将储备中心做强做大，才能更好地理顺各方面关系，更规范的开展工作，也使储备中心为城市的建设发展发挥应有的作用。

3 拓展土地储备资金渠道

要做到真正的土地储备，必然需要大量的资金，进行长时间的使用。但储备土地的收益是远期的、潜在的，资金的需求却是当下的、现实的，如何解决这种矛盾，如何保证资金的连续性和稳定性，只有积极拓展储备资金渠道才能有效保证土地储备制度的稳定有效的运行。由于目前储备中心只有通过银行贷款一种筹措资金的方式，受国家宏观调控的影响很大，同时利息成本也不低。通过笔者研究比较发现以下几种储备资金渠道比较实际可行，而且成本相对较低。例如土地资产证券化、土地开发信托、项目融资等融资方式和银行贷款相结合，更灵活主动的解决储备资金的融资问题。同时参考瑞典国家的储备资金渠道，市政府税收、国家退休保险基金、银行贷款发行债券等方式相结合的模式，利用退休保险基金作为储备资金的有效补充是一个很好的途径值得我们借鉴。一方面，从时间的长期持续性上养老保险基金和土地储备资金的长期需要相吻合；另一方面，养老保险基金的安全性和保值增值要求，土地价值长期向上的趋势又保证了养老保险基金在安全的前提下增值的需要。2010年温州市实缴基本养老保险费57.19亿元，比上年增加8.82亿元；全市享受基本养老保险的离退休职工28.60万人，发放养老金50.74亿元。同理，住房公积金也是一个长期的持续的需要保值增值的资金，2010年温州市缴存住房公积金39.53亿元，自房改以来累计缴存202.28亿元，年末余额125.74亿元。全年发放住房公积金贷款32.22亿元，累计发放贷款184.32亿元，年末贷款余额103.67亿元。从上述数据中更可以看出，如此庞大的资金闲置无法发挥作用，没有良好的投资渠道，在通货膨胀前提下存在贬值的可能，且从长远来看，基金的增值能力和支付能力都令人担忧。因此，将部分养老保险基金和住房公积金投入到政府土地储备中去，一方面以土地的部分收益作为资金的增值回报，同时降低土地储备资金的贷款依赖程度降低储备资金运作的风险性。可以说土地储备和养老保险基金及住房公积金等的结合是各取所需，将会是“双赢”的局面。

4 拓展储备土地源头

温州市土地储备制度的建立与国有企业改制是密不可分的，通过土地储备、融资的方法盘活国有企业的存量土地资产，为市政府筹措改制资金解决改制问题，因此市本级的国有改制企业的存量土地是主要的土地储备来源。从图表可知，2003年改制高峰过后，市本级的国有企业改制工作已基本结束，储备中心除2006年外的正常年收储量不足400亩，2008至2010年合计收储为3.38亩，由于单一的土地储备来源，储备工作随改制工作也停滞不前了，见图。

对于土地资源紧缺的温州，只有努力挖掘自身潜力，充分利用优势资源――天然滩涂作为今后土地储备的重点方向。温州位于中国黄金海岸线中段， 1984年被国务院列为进一步对外开放的14个沿海港口城市之一。海域面积约11000平方公里。从1950年至2008年58年间，温州市完成围垦项目263项，其中1000亩以上49项，合计面积147.5平方公里。据《温州市滩涂围垦总体规划》（2006-2020年），理论基准面以上适宜于造地的规划滩涂区面积为67.2万亩。

而根据有关调查结果显示：中国企业平均寿命仅为4.2岁，优秀企业为29岁，民营企业为2.9岁，跨国企业为11.5岁，世界500强企业为41岁，卓越企业为108岁。

6 健全法律法规

在完成土地储备程序后纳入土地储备范围的土地，根据《土地储备管理办法》“对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书”。因此《土地储备办法》之后相应的法律法规亟待跟上，使土地储备工作有法可依。

7 小结

温州市土地储备中心其实是中国土地储备事业的一个缩影，随着时代的发展，储备中心的工作必须不断调整适应现阶段的需要，储备制度也经过时间的检验而需要不断的完善自我。本章所研究的也是笔者通过近10年实践工作中面临亟待解决问题的解决对策，也许不是非常完美，但没有最好只有更好，只有不断的加以完善。

注释：

1朱剑云.改变供地方式已迫在眉睫-居安思危话供地.温州市国土资源通讯.2007（3）

参考文献

[1] 吴正红，万婷.拓宽城市土地储备资金渠道的几种思路.城市问题.2004，2：59～62

[2] 孙永正.居住用地价格高涨的负面影响.城市问题.2008，4：53～55

[3] 韩伟刚等.城市土地储备制度运行中的风险及其规避.浙江国土资源，2004（12）：33～34