新中国建立初期城市土地使用制度的演变及其原因

摘要:中国现行城市土地使用制度改革是变传统的无偿、无流转、无限期城市土地使用制度为有偿、有流转、有期限使用制度,新中国建立初期不仅是传统城市土地使用制度奠基时期,而且当时城市土地使用制度与今天城市土地使用制度存在惊人的相似之处,力求通过回顾该时期传统城市土地使用制度是如何形成的,为什么形成,为今日城市土地使用制度改革找到根源。

关键词:新中国建立初期;城市土地使用制度;演变

中图分类号:F293.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)24-0166-02

一、新中国建立初期城市土地使用制度的演变

土地使用制指人们在使用土地所形成的制度性的经济关系,是对土地使用的程序、条件和形式的规定,是土地制度中仅次于土地所有制的重要组成部分[1]。

(一)有流转有限制的流转无流转

新中国成立至1956年,城市私有土地基本上可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。这可以从1950年4月3日政务院公布的《契税暂行条例》中可以看出,“为了保证人民土地房屋所有权,并便利其移转变动,制定本条例。”“各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当、赠与或交换行为者,均应完纳契税。”[2]1956年对城市资本主义性质的地产进行社会主义改造时,对私人土地所有权作了严格限制,只准使用,不得买卖、出租或以其他形式进行转让[2]。至于城市国有土地,解放之初国家就明确规定是不允许买卖的,如1950年11月政务院《城市郊区条例》[3]规定,“经营人不得以国有土地出租、出卖或荒废”。

(二)有偿无偿

新中国建立初期,只有国家机关、部队、学校是无偿使用城市国有土地。然而,政务院1954年2月24日颁发的政财习字15号文件和内务部在同年3月8日颁布的文件中明确规定,国营性质的土地使用者使用国有土地时,应一律由当地政府无偿拨给使用,均不须再交纳租金[2]。自此,全民所有制单位、公私合营企业开始无偿使用城市的国有土地,集体和个人虽然要缴纳地租,但收费标准很低,①与无偿使用相差无几。

解放之初,国营性质的土地使用者,要使用私有土地,都是通过购买或租赁才能取得,并按当时的市价支付地价或租金。1953年《国家建设征用土地办法》颁布后,表面上有偿使用,实质是无偿使用。②在允许私有土地买卖的情况下,私人使用私有土地一直是有偿的,1956年,在对私有地产社会主义改造中,使用这部分私人土地也是通过支付定息和定租等有偿方式而获得的,只是改造后其比重已经微乎其微了。

(三)土地配置方式从市场配置为主向行政划拨为主转变

新中国建立之初即对城市国有土地实行租拨制,而不是通过市场配置,属于行政划拨范畴。③而私人的合法土地交易受到保护,并通过土地市场来完成的,这种状况在1954―1956年间发生了重大变化。城市土地市场配置的主体不断减少,国家机关、企业、学校、团体、公私合营企业、私营企业或私营文教企业不能再通过市场购买和租赁私人土地,而是通过征用然后由政府行政划拨。1956年城市私房改造开始后,私人土地市场范围只是局限于改造起点以下的房屋地基的随房买卖,因而数量极少,导致城市私人土地市场日趋萎缩。

(四)从城市土地所有权和使用权的分离,到名义上可以分开,最后到两者实质的统一

建国之初,城市国有土地所有权与使用权基本上是分离的,所有权属于国家,但使用权则属于各种不同所有制成分的经济实体或其他用地单位、个人,只是土地使用权已经是不完整的了,使用者不得以国有土地出(转)租、出卖、转让、典当及供债务之担保等。1953年土地征用办法颁布后,城市国有土地使用者并不拥有决定和改变土地利用方式的权力,也没有处置土地使用权(转让、出租、出卖、抵押土地)的权力,使用权与所有权的分离就只是形式上的,两者实质上已经统一起来了。

1955年前,城市私有土地所有权与使用权是分离的,而且两种权利都是比较充分的,可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。在1956年城市私有土地社会主义改造过程中,法律上虽然没有取消资本家的土地所有权,但资本家所得已与企业盈利无关,所以,他们对土地所有权也就不再过问了,因此,工商业民族资本家已经丧失了对土地的支配权,资本家的土地所有权仅仅表现在每年获得少量的定息和定租上,这样,这部分城市地产的实际占有和使用都已经归国家,两权实际上已经统一起来了。

(五)城市土地有限期使用没有发生变化

新中国建立初期,城市国有土地使用一直是有限期的,大多数学者认为,1954以后,随着城市土地使用制度向无偿、无流转转变,也由有限期向无限期转变,事实并非如此,如1955年,哈尔滨市房地局划拨给中国人民银行哈市分行的建设用地拨用证上,规定拨用期间自1955―1960年,共五年,可见无限期是在以后计划经济体制高度强化过程中才形成的。

二、新中国建立初期城市土地使用制度演变的原因

第一,制定这种制度的依据,是随着土地私有制的消灭、地租将不复存在的推断的理论模式。在土地公有制的条件下,土地应无偿使用,这个观点源于空想社会主义,后来苏联斯大林否认社会主义绝对地租范畴,为前苏联长期实行土地无偿使用制度打下了理论基础,马克思和恩格斯在19世纪60年代以前也曾认为,在土地公有制的条件下不存在绝对地租[4]。由于对马克思主义的理论误解和苏联模式的影响,建国初期,在土地问题上我们的理论认识出现了偏差,误认为社会主义社会消灭了土地私有制,地租就随之消失了,因为地租只是资本主义经济的范畴,城市土地的商品属性也随土地国有制的建立而不存在了,这样,城市土地就实行无偿使用,似乎这体现了社会主义制度的优越性。

第二,土地所有制决定使用制。建国初期城市土地国有化,消除了私有土地所有权对大规模的工业建设和城市建设的干扰。相当于地租的那部分收益转为国家建设资金和劳动者个人消费资金,尤其是特定的土地征用制度为国家节约了大笔征地费,从而极大地降低了工业发展和城市扩展中的社会成本,保证了社会主义建设的高速发展;“一五”时期大规模社会主义建设和城市土地的迅速国有化,使得中国城市土地使用制度的环境发生了巨大变化,这时“保证土地合理使用的决定性关键,在于政府批准使用土地时,严格掌握使用原则。按照企业单位、机关、部队、学校的实际需要与发展情况,确定其使用土地的面积。不必采用征收土地使用费或租金的办法。

第三,统收统支体制和高度集中的计划经济体制下必然的趋势。行政划拨城市土地使用权是公有制基本理论的产物,是更大范围内生产要素公有制的组成部分,是国家计划经济体制运行的必然选择。建国初期是中国由市场经济体制向计划经济体制转变时期,1956年底,中国实现了经济计划化,计划经济体制与市场经济体制并存的“双轨制”格局被计划经济体制的“单轨制”取代[5]。经济体制决定土地制度[6],高度集中的计划经济体制和统收统支的产品经济从根本上排除了价值规律和市场机制的作用,在这种体制下,作为基本生产要素的土地当然也就不能成为商品,而必须要由国家统一调拨使用,企业使用国有土地也就不需支付任何代价,当然,企业也就不能将土地作为商品推向市场流转。而且,城市土地属于国家所有,中国实行的是统收统支的财政体制,国民经济实行单一的行政管理体制,在这种统收统支的产品经济模式下,国营企业只是国家政权的附属物,这样,企业和土地同属于一个所有者,所有权和使用权实质上并没有分离,绝对地租产生的条件已经消灭,企业与国家之间不需要发生使用者向所有者租赁土地和交纳地租的关系,自然使用国有土地不必交纳使用费和地租,国家的地租可以通过用地单位产出的统一归属来实现。

第四,无偿划拨使用制度,是与中国经济发展初期特殊的国情和独特的组织工业化的道路相联系的土地权利制度。这种土地使用制的形成跟中国1949年以后推行的重工业优先发展的赶超战略有关,由于发展重工业所需的资金、技术、劳动力、土地等资源条件在当时无法支持这一战略目标的实现,因此全面排斥市场机制的作用,人为扭曲生产要素价格和产品的相对价格就成为必然的选择。在此背景下,城市土地的使用就采取了无偿或者低偿、无流动和无限期的制度安排,土地的配置也就实行计划配置方式的行政划拨制。

第五,无偿行政划拔土地使用制度顺利运行的两个基本条件基本具备。无价行政划拨土地使用制度是传统的计划经济体制在土地经济领域里的具体表现。计划经济在资源配置上能否取得好的效率,主要取决于两个条件:一是能否迅速进行较为全面的信息收集和恰当的信息处理,并及时据此作出正确的决策。二是作出的正确决策能否迅速而准确地得到贯彻执行[6]。

参考文献:

[1]靳共元,陈建设.中国城市土地使用制度探索[M].北京:中国财政经济出版社,2004:58.

[2]国家房地产政策文件选编(1948―1981)内部资料[J].房产通讯杂志社,1982:335-359.

[3]中国社会科学院法学研究所.中华人民共和国经济法规选编:上[M].北京:中国财政经济出版社,1980:74-75.

[4]毕宝德.中国地产市场研究[M].北京:中国人民大学出版社,1994:31.

[5]赵德馨.中国近现代经济史(1949―1991)[M].郑州:河南人民出版社,2003:440.

[6]张小铁.中国传统城市土地产权制度评析[J].财经问题研究,1994,(6):55-59.