对杭州上城区2006-度财政支出结构的分析

财政支出,即政府为履行其职能,以财政收入为主要资金来源而发生的支出。它是以国家为主体,以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动,集中反映了国家的职能活动范围以及所发生的耗费。在市场经济社会中,公共财政支出一般是政府为了满足实现其职能、取得所需商品和劳务的需要,对一定的社会产品进行有计划的再分配,是市场经

济条件下政府对经济进行宏观调控的重要手段。

合理的财政支出结构是促进国民经济稳定协调发展的基本前提,也是打造服务政府、构建和谐社会的必要保障。改革开放以来,我国公共财政支出规模不断扩大,支出结构却不尽合理,需要不断地进行调整和优化。

表1系杭州上城区2006年-2011年度主要财政支出占总支出比重情况。本文试以此为例,对其2006年-2011年度财政支出结构进行分析。

表1 2006年-2011年杭州上城区财政主要支出占总支出比重情况

单位:百分比

资料来源:杭州上城区统计年鉴。

从总体看,它属于按照政府职能时间序列编制的财政支出结构表。反映出2006-2011年度上城区政府履行的职能中,科学技术、教育、医疗卫生、社会保障、城市维护是其重要的组成部分。几年来,随着财政总支出规模的不断扩大,其科技投入、教育支出、医疗卫生支出、社会保障支出、行政管理费、公共安全支出、城市维护费等项目也呈现增长趋势,且各项支出占总支出的比重有所变化,支出结构也略有调整,表明政府在进一步强化履行职效能的同时,能够根据不同时期、不同的社会需求对工作的着力点进行适度调整。也从一个侧面反映了社会经济发展的状况。

一是科技投入的比重呈逐年上升的趋势,但增速有所放缓。从表1看出,除2009年外,科技投入的比重连年上升,从2006年的3.06%到2011年的3.91%,体现了政府对科技的重视,使科技企业得到较好的发展。但是,根据国际经验,经济增长与全社会研发投入之间具有明显的正相关关系,目前我国全社会研发开发投入占GDP的比重约为1.5%,上海约为2%,与发达国家的3%左右还存在很大

的差距,科技投入远远不够。由此可见,当前和今后一个时期内上城区财政的科技投入仍需要进一步增加。值得注意的是科技投入存在增速放缓的问题,这可能与资金出口的限制相关,科技投入的快速增长有赖于技术研究与开发项目的拓展,否则科技投入的增长可能会带来资金的浪费。

二是教育支出的比重呈小幅波动态势,且略有下降。从2006年的25.25%降至2010年的22.94%,教育支出比重呈不规则的较大下降幅度,虽然2011年有所回升。从我国情况看,教育支出占地方财政支出比重已经与发达国家差距不大,但教育支出占生产总值的比重还比较低,从2006年到2010年,我国公共财政教育支出占GDP的比重从2.79%提高到3.48%,仍未达到发展中国家4.0%的平均水平。这主要是因为我国教育投资主要由政府承担的。这也是与上城区教育支出需求依然很大的现实情况相符合的,但教育支出占地方财政支出的比重已经相对较高,这就使得财政进一步加大教育投入的难度增加。因此,政府应从教育优化的角度着手,千方百计地创造条件,使投入的资金更好地发挥效用。

三是医疗卫生支出的比重呈逐年下降的趋势。从比重来看,上城区财政医疗卫生支出占财政支出的比重高于全国的平均水平3.56%(2006年一2010年),但与发达国家平均超过10%的水平还存在很大差距,尤其与美国、德国、法国等20%左右的比重差距则更大。因此,医疗卫生支出占财政支出的比重下降有不合理之嫌,因为并不是医疗卫生需求减少导致的。实际上,目前的医疗卫生支出水平也满足不了上城区的实际需要,这也是居民“看病难”的问题始终不能得到有效地解决原因之一。这就要求上城区财政支出还应继续加大医疗卫生支出的投入。而且,医疗卫生支出具有较高的社会效益,加大医疗卫生投入也符合效益性原则的要求。

四是行政管理费依旧保持着较快增长,占财政总支出的比重逐年上升。由表1可以看出,行政成本的增长势头未能得到有效地遏制。尤其是在2008年财政支出大幅增长。行政管理费的比重远高于科技投入、医疗卫生和社会保障支出,可能是行政基础设施建设所导致。但从社会总体看,政府 行政成本居高不下是问题的主要原因,这一方面是由于政府职能进一步扩大趋势所造成的结果,另一方面也有通货膨胀带来名义工资和办公成本增加的因素,当然可能还由于机构冗员和开支标准的高级化问题所造成的。因为诸多因素的存在,使政府行政成本的控制变得比较困难。由此可见今年国务院推进行政经费使用管理改革,实行“三个严格”措施是

非常及时和完全必要的。

五是社会保障支出占财政支出的比重总体上呈下降的趋势。从2009年支出科目调整之后的情况看,社会保障与就业支出占财政支出的比重在10%一15%之间。这一比重虽略高于我国目前10%左右的水平,但离发达国家30%以上的比重差距较大。这与目前我国社会保障体系还不健全、保障标准还比较低有关,表明上城区在进一步完善社会保障体系的过程中,需要进一步加大社会保障与就业方面的投入。

六是公共安全支出比重呈下降趋势。2007年财政支出科目改革用公共安全取代了公检法司支出,此项支出出现了较大幅度的增长。但在此后的时期中,其比重均呈逐年下降的趋势。这说明2007年公共安全支出大幅增长后,此项支出的需要可能已基本得到满足。此后,公共安全支出保持着较低的增长速度,其占财政支出的比重也进一步降低。这是比较合理的地方。

七是城市维护费的比重总体上呈上升的趋势。除2007年外,城市维护费呈大幅度增长态势。城市维护费主要用于市政、供水、绿化、排污等项目的支出,2008年,上城区致力于建设“旅游休闲商务区”,城市改造项目较多,使得城市维护费支出大幅提高。2009年、2010年,可能是城乡 社区事务的迅速增长,使得城市维护费支出较大且占财政支出比重也大,在25%一30%之间。从2011年的情况看,此项支出已趋于饱和,出现了回落的趋势。

综上所述,2006-2011年度杭州上城区财政支出结构日益得到改善,尤其是公共领域财政支出占财政总支出的比重不断上升,保证了社会和经济的协调发展。但内部结构尚不平衡,存在医疗卫生支出比重一定程度的下滑,科学技术、医疗卫生和社会保障支出比重偏小,行政成本增长势头未能得到有效遏制等问题,还有待政府不断地进行调整和优化。

财政支出结构优化的目标在于提高财政支出结构对经济社会环境的适应性,使财政支出结构能较好地实现政府的各项职能,推动社会经济又好又快地发展,最大化财政支出的经济社会效益。随着财政支出规模的扩大,上城区在科教文卫和社会保障方面的财政支出应相应地增加。即要进一步加大公共领域财政投入,将新增财力主要用于改善民生,着力解决居民最关心、最直接、最现实的问题,引导和控制社会资源向制约社会协调发展的领域倾斜配置,推动公共服务的均等化,同时要进一步完善社会保障体系,而行政成本则需要严加控制。因为,对民生领域的投入有利于直接提高人们生活水平和质量,缩小社会差距,维护社会稳定。