安溪县林权制度改革分析

摘要:安溪县本次林权制度改革建立健全了林权管理制度,使之逐步走上正常化、规范化、制度化的管理轨道。集体林权制度改革是农村改革的延伸,可促进林业发展又实现农民增收。论述了林权制度改革的思路和原则。

关键词:和谐稳定;集体林权制度;安溪县

中图分类号:F326.22

文献标识码:C

文章编号:1005-569X(2010)05-0130-03

1 引言

进入新世纪,加强生态建设,维护生态安全是人类面临的共同主题,也是我国经济社会可持续发展的重要基础,为了推动我国林业跨越式发展,实现山川秀美的目标,维护国家生态安全,全面建设小康社会,中共中央国务院颁布了《关于加快林业发展的决定》,确定了新世纪林业发展以生态建设为主的指导思想、基本方针、战略目标和战略重点,优化重组了林业生产力布局,同时,对林业体制、机制和政策作出了重大调整,破解了林业发展面临的一系列亟待解决的重大问题,指明了林业跨越式发展的方向,标志着我国林业发展结束了以木材生产为主的时代,进入到以生态建设为主的新时代。

2 集体林权制度改革工作基础与进展

林权发换证是进一步稳定林权,落实党的林业政策和国家的林业法律法规,维护林木和林地所有者和使用者的合法权益,规范林木、林地管理的重要基础工作。

1982年,安溪县依据中共中央、国务院《关于保护森林,发展林业若干问题的决定》,开展了林业“三定”工作,对国家及集体所有的森林、林木和林地或个人所有的林木和使用的林地进行登记造册、核发证书,确认其所有权、使用权。但由于客观和历史的原因,还有部分林木林地权属未进行初始登记与确认;部分山权与林权分离的林地,未严格按有关规定核发乙种林权证,而只在林权清册中记载,发给林权单位甲种林权证;有的虽然进行了登记造册,但至今尚未将林权证发放到权利人手中,从而影响了对权利人利益的保证。

与此同时,在林业“三定”时,全国未统一林权证书的式样,无法实施统一管理,不能适应数字网络信息管理的需要;大量林权已发生变更,而林权变更或注销登记工作从未开展;权利人所持的林权证有不少已破损或遗失;原有的林权证书所记载的内容不够完善,存在某些不足,给林权稳定和管理留下隐患。因此实行全国统一式样林权证,动态、规范管理林权,对于实施林业分类经营,巩固造林绿化成果,转变林业经营管理体制和发展模式,维护林区社会秩序的稳定,推动林区经济体制改革,促进林业经济的可持续发展具有重要的现实意义。

此次林权发换证以林业“三定”为基础,根据国家制定的法律法规和党的林业政策规定,按照稳定林权、推进改革、进一步完善巩固林业生产责任制的指导思想,以换发全国统一式样林权证为主线,同时开展林权初始、变更登记发证工作,并建立健全林权管理制度,使之逐步走上正常化、规范化、制度化的管理轨道。

安溪县为山区大县,林地面积占泉州市林地面积的三分之一,人均林地面积0.2hm2,约为耕地的6倍,集体林地面积20.4万hm2,其中生态公益林面积8.0万hm2,商品林面积12.4万hm2。据调查,在商品林中承包经营有4.3万hm2,租赁经营0.13万hm2,股份经营0.67万hm2,乡村林场1.73万hm2,村委会和村民小组以集体性质经营管护16.0万hm2。由于大部分商品林仍由集体统一经营,除了一部分林木林地产权比较明确,其余大多存在林木林地产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。林农作为集体林经营主体的地位没有得到有效落实,生产经营权、产品处置权和经营收益权得不到有效保障,挫伤了其发展林业的积极性,制约了林业生产力的发展,影响了农村经济的发展和林农收入的提高。为进一步调动林农及社会各主体耕山、育林、护林的积极性,增加林农收入,必须大力推进集体商品林林权制度改革。这次改革的主要方式为:承包管护,比例分成;林地租赁,谁造谁有;产权到户,自主经营;资产评估,折价转让;股份合作,规模经营。明晰林木所有权和林地使用权,放活经营权,落实处置权,确保收益权,确立林农的经营主体地位,提高林地产出率。开展林权制度改革,对加快林业发展,增加农民收入,具有十分重要的现实意义。

3 林权改革推动安溪林业快速发展

为了实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”的目标,建立经营主体多元化,权、责、利相统一的集体林权经营管理新制。近年来,通过改革实践表明集体林权制度改革是社会主义市场经济条件下增强林业活力,加快林业发展的重要措施。林权制度改革,进一步明晰集体所有权和林地使用权,放活经营权,落实处置权,确保收益权,依法维护林业经营者的合法权益,最大限度地调动广大林农以及社会各方面的造林、育林、护林的积极性,解放林业生产力,发展林区经济,增加林农收入,促进林业可持续发展。

魁斗镇是靠近安溪城区的一个乡镇,山地面积0.6万hm2,耕田面积446.7hm2,人口2万6千多人,群众大多数外出谋生,在林权制度改革推行的“谁造谁有,谁投资谁受益”的政策引导下,现在村民把眼光瞄向山上,成片承包经营林地上百亩、上千亩……。从2003年2月份翁后林场发包第一片山地营造速生林起,目前全镇14个村已有8个村营造速生林,面积已达到0.13万hm2。林业站干部从过去繁重的育林、护林事务中解脱出来,把工作重心转移到技术指导方面来,同时减少山林纠纷,促进林区社会稳定。

安溪县是一个典型山区县,集体林地面积20万hm2。林权制度改革,鼓励国有、集体、外资和民营企业以及工人、农民、机关干部参与林业生产和经营,政府有了好政策,干部带好头,承包山林,开发山地,营造速生丰产用材林、高效益的经济林,同时遏制了盗砍滥伐现象,森林火灾得到控制,节约了人力、财力,促进了林业生产发展。据初步统计,该县国有林场已造林0.67万hm2,个体造林0.33万hm2,股份合作经营1.33万hm2,外资投资经营0.13万hm2,集体林业造林200hm2。综上所述,林权制度改革,充分调动了社会各界造林绿化积极性,推动了林业快速发展。

4 集体林权制度改革的三点启示

4.1 集体林权制度改革还需要继续深化、规范、完善

我国集体林权制度改革或者说整个林业改革,已经经历了半个多世纪的探索和实践过程,这个过程大体上经历了五个阶段:一是时期的分林到户阶段。在这个阶段,根据1950年6月颁布的《中华人民共和国法》,政府将土地和山地都分给了农户,林木随山地划归农户所有,农户成了山林的主人,但时间很短,仅仅保持了3年左右。二是农业合作化时期的山林入社阶段。在这个阶段,农户将原来分给自己的山林折价入社,山林仍归个人所有,实行合作社集体合作经营。三是时期的山林集体所有、统一经营阶段。在这个阶段,山林完全归集体所有,并实行集体统一经营。四是上世纪80年代初的林业“三定”阶段。所谓“三定”,就是在这个阶段,划定了自留山,确定了责任山,稳定了山权林权。

经过调查,我们发现在林业生产实践中普遍存在造林难、育林难、护林难、防火难、科技兴林难“五难”现象,而且表现得非常突出。这“五难”又集中表现为“三林”问题:林业生产力低,林区发展落后,林农收入低,也就是我们所说的“林业、林区、林农”问题。为什么说林业生产力低呢?只要和农业生产力比较一下可看出。农业用1.2亿hm2耕地基本解决了我国13亿人的吃粮问题,而林业用2.9亿hm2林地(集体林地1.7亿hm2)却没有解决13亿人的用材问题,现在我们每年要用186亿美元进口1亿多立方米木材。这2.9亿hm2林地更没解决人们对生态的需求问题。

为了加快林业改革,消除林业发展的体制和机制,2003年6月,中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》。以颁布法规为标志,我国集体林权制度改革或者说林业改革进入了第五个阶段。

4.2 集体林权制度改革是农村改革的组成部分与延伸

集体林权制度改革在范畴上是农村改革的重要组成部分,具有高度的整体性,在本质上是农村改革的延伸,具有很强的同质性;在进程上是农村改革的又一次重大突破,其方向和目的具有高度的一致性。

之所以说集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分,是因为在地理分布上,农村涵盖了山区,林业的主战场在山区。我国山区面积占国土面积的69%,拥有90%以上的森林资源,山区人口占全国总人口的56%。

之所以说集体林权制度改革是农村改革的延伸,是因为集体林权制度改革实质上就是农村联产承包责任制的继续和完善。以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层土地经营体制,是我国农民在生产实践中的伟大创造,是宪法规定的农村土地基本经营制度,具有普遍的适应性和旺盛的生命力,对我国农村经济社会发展已经发挥了十分重要的作用。

4.3 集体林权改革的原则

集体林权制度改革既要积极地推进又要稳妥地进行,既要促进林业发展又要实现农民增收,既要抓好产权改革又要抓好配套改革。

林业改革是一项十分复杂的系统工程,比农业改革还要复杂。林业虽然是农村改革的重要组成部分,但林业又有其个性,有其特殊性。从属性来说,林业既具有生态公益的功能,又具有提供木材等林产品的功能;从土地性质来说,既有集体林地,又有国有林地;从生长规律来说,林木生长周期长,短则几年,长则上百年,而农作物今年长得不行,明年可以重来;从改革的涉及面来说,林业改革涉及的部门很多,涉及方方面面,涉及广大林农群众的切身利益,还涉及农村的和谐稳定。因此,开展集体林权改革需遵循以下几个方面原则。

(1)坚持党政主要领导亲自抓。安溪县集体林权制度改革之所以取得成功、收到了显著成效,最重要的一条经验就是各级党委、政府主要领导把集体林权制度改革真正摆上了经济社会发展的中心工作,加强领导,精心组织,抓住不放。

(2)坚持以人为本。改革必须和农村的切身利益紧密结合起来,必须把林业建设与林农致富紧密结合起来,正确处理好兴林与富民的关系,使农民在林业改革与发展中真正得到实惠和利益。

(3)坚持处理好改革与稳定的关系。既要坚定不移地深化改革,又要确保林区稳定。不改革就没有出路。只有深化改革,才能进一步增强林业的活力,挖掘林业的潜力,发挥林业的效益,促进林区的稳定;只有确保林区稳定,才能进一步凝聚人心,积聚力量,搞好改革,促进林业又好又快发展。深化改革,首先要制定方案,明确职责,弄清楚改革的目的、范围、任务。改革的主体是农民,必须走群众路线,把政策原原本本、不折不扣地交给群众,尊重农民的意愿,尊重农民的创造,切不可违背农民的意愿和事物发展规律。否则,将会影响改革的顺利进行,影响和谐稳定。

(4)坚持抓好各项配套改革。集体林权制度改革是林业的一次深层次改革,没有其他各项改革的配套进行,就难以向前顺利推进,也难以达到预期目的。从实践看,集体林权制度改革要走好“四步”:第一步,从产权制度入手,均山到户,让林农有其山。第二步,让林农有其权,不仅要有林木的所有权,还要有林木的处置权。第三步,让林农有其利,就是要减轻林农负担,确保林农收益。第四步,也是最关键的一步,就是要进行配套改革,实际上就是让政府转变职能,让林业部门转变职能。因此,林业部门要认真研究林地管理制度改革、采伐管理制度改革、育林基金制度改革等问题,要建立资产评估制度、产权流转制度、金融服务体系、科技推广体系、资讯服务体系,要进一步完善森林生态补偿基金制度;研究能不能从商品林收取适当的资金来补助生态公益林的问题,研究如何防止林农将来可能出现的失地问题。同时,还要对发放的林权证在林权抵押贷款、转让、入股等不同使用管理办法进行研究。总之,要将实践证明了的行之有效的措施给予总结推广,对可能出现的问题进行深入研究,积极寻求对策,早作准备。逐步地完善、规范相关制度,确保集体林权制度改革健康顺利推进。

注:参考福建省林业厅主编《福建省集体林权制度改革资料汇编》。

参考文献:

[1] 童长福.林改,改出一个新农村[J].福建林业,2006(3).

[2] 高亚清.林权改革推动林业快进发展[J].福建林业,2006(5).