基于BSC的公共教育绩效审计指标体系构建

公共教育是公共资源的重要组成部分。公共教育绩效审计是指依据有关法规标准，运用审计程序和方法，对政府制定教育政策的评估，对教育公共管理活动的各个绩效要素的经济性、效率性和效果性进行监督、评价和鉴定，提出改进建议，促进保障的一种独立监督活动。平衡计分卡(简称BSC)是一种着眼于组织发展战略-有效性的管理理念和系统管理方法。传统的企业绩效衡量主要采用财务方面的指标，而平衡计分卡则强调从财务和非财务的角度综合评估绩效。其核心思想就是通过财务、客户、内部流程、学习与成长四个方面的指标以及指标之间相互驱动的因果关系体现组织的战略实施和战略修正过程，并且通过这四个方面的指标实现与战略目标密切相关的绩效管理。平衡计分卡除了适用一般营利机构外，也适合非营利组织及公共部门。平衡计分卡注重各方面的平衡，将战略清晰地显现出来，并转化为实际行动，籍此可协助公共部门通过绩效动因的设计与引导，真正将目标达成、愿景实现。本文借鉴平衡计分卡的原理，基于公共教育绩效审计内涵和教育支出过程特性来构建多层次结构指标体系。

一、基于BSC的公共教育绩效审计指标体系构建原则

在构建基于平衡计分卡的公共教育支出绩效审计指标体系的过程中，有两点必须关注：一是公共教育绩效审计的基本原则；二是公共教育绩效审计的一般过程。公共教育绩效审计基本原则规定了公共教育绩效审计的内容和目标，是指标体系构建的原则和依据；公共教育绩效审计的一般过程从根本上体现了公共教育活动的内在规律和运作机理，为绩效审计指标按一定的原则进行架构和归类提供了依据。

(一)基于绩效审计的基本原则

绩效审计的基本原则――“3E”原则，即效益性、效率性、经济性。公共教育活动的整体绩效可由公共教育的内部过程绩效和外部结果绩效来概括，其综合反映了公共教育活动在效益性、效率性和经济性三方面的绩效内涵，从而可以全面地对公共教育进行绩效审计。

首先，公共教育的效益性是指社会公众通过教育活动得到有益的结果，一般表现为教育对经济、社会发展的促进和影响，而这种有益的结果一般体现为教育的外部经济和社会效益。因此，公共教育活动的效益，可以定义为公共教育活动的外部结果绩效。

其次，公共教育的效率性，体现为一种教育活动的生产效率，是为了最优地实现教育的外部结果绩效，而必须在教育内部实现的效率，表现为对教育资金的使用效率、配置效率和管理效率。由于这些效率基本都在教育系统的内部，因此可以定义为公共教育支出的内部过程绩效。

其三，公共教育的经济性，将内部过程绩效和外部结果绩效综合起来考察，即以最经济的过程方式来实现既定的结果就表现为一种节约。这种节约是广义上的投入与产出之间的比较而得出的，在外部结果绩效(效益)一定的情况下，内部过程绩效(效率)越高，则说明越节约。

同时，公共教育部门作为典型的公共组织，行使公共权力，消耗公共资源，代表公共利益，必须倾听公众对公共教育管理所提出的要求。因此，根据公共教育资源的特性，可增加公平性，即公众获得同样的帮助。将“3E”原则发展为“4E”原则，并依据体现为“4E”原则的绩效内涵来进行内外部绩效第一层次的结构划分。

(二)基于绩效审计的一般过程绩效审计过程体系一般包含投入、过程、产出、结果和影响五项内容，这是从一个公共资源使用及发挥作用的过程角度对绩效内容进行的划分。公共教育活动的实践，也基本具有上述过程的内容和环节。从过程论的角度看，公共教育资金的流向也是按照从财政部门投入到教育系统，在教育系统内部被使用、消耗，并生产出经济社会所需要的产品，最终对经济和社会产生各种结果及影响这样一个过程来运作和发挥作用的，这一过程中各环节所包含的经济变量及其之间的关系的总和反映了公共教育活动所实现的绩效的大小。

因此，可以构建出基于两个原则的公共教育支出绩效考评指标体系思路。即一个是基于绩效审计“4E”原则的第一层次内外部绩效的分解，另一个是第二层次的基于过程视角的投入、过程、产出和效果的分解。在此基础之上，可以进一步系统地构建基于平衡计分卡的公共教育绩效审计指标体系。

二、基于BSC的公共教育绩效审计指标体系构建

基于平衡计分卡的公共教育绩效审计指标体系可设置为四个层面，即公众服务、财务、内部流程、学习与成长，并在各个层面内部按照绩效审计的基本原则和一般过程多层次从上到下分解绩效指标。

(一)公众服务层面

公共教育部门在履行自身职责的过程中，必须清醒认识服务对象即客户到底是谁，充分考虑其满意程度。在市场经济条件下，根据社会的发展要求和社会公众的需要，提供优质的公共教育产品和公共教育服务已成为公共教育部门最重要的职能。由此可见，公共教育部门的客户即为社会公众，基于公共教育绩效审计的平衡计分卡“客户”层面可以表述为“公众服务”层面。

与企业不同，虽然公共教育资源在配给过程中也有效率要求，但公共教育部门以向公众提供公益服务为宗旨，公共教育部门工作的最终目标是公众价值最大化，其中公共教育资源的公平性要求最为突出。因而公共教育绩效审计中公众层面最重要，所占的权重也最大，应把集中体现为大众服务的公众维度而不是财务维度置于平衡计分卡的最上端。

社会公众对于公共教育资源的需要体现为公共教育的产出绩效。公共教育产出是指教育活动的直接产出，产出绩效指标是用来度量公共教育投入所带来的成果大小和社会公众受益大小，以及投入产出之间效率高低的指标体系。产出绩效可以从多个侧面来进行评价和描述。首先，这种绩效是教育活动追求的直接目标，反映在产出的绝对水平上，体现为特定时期教育活动所取得的成果及对社会公众的贡献。其次，反映在产出的效率和效益水平上，体现为特定投入的教育成果的大小。最后，还需考虑教育产出的质量和社会公众的受益问题，没有质量的保证，产出的结果和效率也就没有了任何意义。因此基于社会公众层面的绩效可以进一步分解为结果、效率和质量指标三个角度(见表1)。

(二)财务层面

财务效益是企业生存和发展的基础，财务目标集中体现了企业的最终目标，收入与支出是企业应用平衡计分卡的核心指标。而公共教育是政府投资，满足社会公众需要的公共项目，不像企业那样以盈利作为最终目的。公共教育绩效审计平衡计分卡模型中财务层面的目标是：“如何在满足预算约束条件下为社会公众创造价值?”公共组织绩效评估引入成本―效益机制将全方位改革政府支出体制，更加关注财政支出范围、效率，更加关心支出项目的可行性、效益性，有助于改变过去公共支出不计成本、不注重社会效益的做法，实现资源的优化配置。综合效率 与经济性，财务层面可以分解出以下相关的绩效指标(见表2)：

(三)内部流程层面为了符合组织营运的目的和顾客期望，必须有完整的内部管理程序。公共教育的内部流程是指公共教育管理的权力和技术运作路线以及前后相继的程序。基于内部流程层面的绩效指标主要审计公共教育的实行过程。该指标度量公共教育资金在教育系统内部的使用效率、分配结构和管理效率。它反映了公共教育资金在教育系统内部被用在了何处，所发挥的效力，还可以有效地解释公共教育内部绩效的高低。过程性指标的高低直接决定了在投入总量不变的情况下，教育产出和外部绩效的高低。尤其在现实中，仅仅寄希望于教育投入的不断增长来获得教育的内外部绩效，对于我国这样一个人口众多的发展中国家是不现实的。因此，如何更好地了解和解释教育的内部生产情况，通过改善资源的配置和使用效率提高教育生产的过程效率，最终不断提高教育带来的社会效益是目前较为现实的选择。由于过程性指标反映的是整个教育系统内部的资金使用、管理和配置效率状况，过程性指标必然涵盖了很多指标内容。为了便于分析，可将这些指标分为使用效率指标、配置结构指标和支出管理效率指标三类(见表3)。

(四)学习与成长层面社会公众、财务和内部流程三个层面的目标确立了组织必须在哪些地方表现卓越，才能得到期望的绩效，而学习与成长是为前面三个方面提供基础，促使其获得卓越的成果。由于公共教育资源中最重要的人力资源是教师，公共教育绩效审计中要对学校教师的专业经验以及学习成长能力予以特别的关注。因此可将学习与成长角度的目标定位为以下两个方面，具体指标设计见表4：

基于平衡计分卡的公共教育绩效审计指标体系框架中四个层面的关系、性质及其在整个体系中的地位是不同的。公众是指标体系的核心；成本是财务性质的指标，是衡量公共教育资金使用效率、公共教育活动绩效水平最基本的指标。这两类指标都属于外部指标，它们应与公共教育部门使命与发展战略这一中心连在一起。公共教育管理内部流程是从组织管理内部运行的角度来评估公共教育绩效，属内部指标。学习与成长指标是从组织自身学习、变革与发展等潜在的因素出发，预测公共教育绩效水平的一种发展指标。该指标体系构建了一个客观的、可量化的公共教育绩效审计的指标衡量体系，可作为公共教育部门审计远景规划与绩效评价的参考。