农村土地承包经营权流转管理:困境与出路

近年来，市场化、工业化和城镇化进程的不断加快，对农村土地承包经营权流转提出了新的要求。同时中央及有关部委也陆续出台了相关政策，要求在推进农地流转的过程中要切实保护好农民的合法权益。但越来越多的事实表明，因土地承包经营权流转而引发的农地冲突，已成为影响农村经济社会发展的重要因素。当前，认清农村土地流转过程中存在的问题，探索农地流转管理新出路，对于维护农民土地承包权益，平稳有序地推进农地流转具有重要的现实意义。

一、当前农村土地承包经营权流转管理存在的问题

1.农民土地流转信息知情权无法得到保障。信息知情权是确保农民利益的一项重要权利，但笔者通过调研发现，农户对于中央关于农地流转的政策法规的接收渠道极其有限，多处于不知晓、不知情的状态。部分地方的基层干部尤其是村级干部认为，土地流转和规模经营只是农户与种养大户或农业企业的事，直接参与农地流转只会是自找麻烦、自吃“苦头”，于是采取事不关己、高高挂起、听之任之、放任不管的态度。调查结果还显示，一些地方的基层政府虽然就农地流转问题组织过政策宣讲，但宣传的主要内容基本上都是“流转就能致富”和动员农户赶快参加农地流转等方面的信息，故意隐匿了中央一再强调的“三个不得”（即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民承包权益）等文件精神，信息宣传存在“信息过滤”现象，政策宣讲的形式意义大于实质效果。

2.土地承包经营权流转规范不力。尽管中央连续出台了一系列旨在保护农民土地承包经营权流转合法权益和防止出现“非农化”与“非粮化”现象的系列政策文件，但土地流转过程中依然存在诸多不规范的现象，主要表现为：部分农户土地流转，只有口头约定，无书面合同，或者书面合同内容不完整，合同条款、标的不明确，不具有法律效力；有的合同则未经县乡合同管理机构审查、签证或公证，农村土地流转资料档案不规范；一些地方甚至存在基层干部故意利用口头合同，开出具有诱惑性且无法实现的（如给予最低生活保障、城市户口和土地流转补偿款）条件，诱导农民参加土地流转的现象。

3.权力缺乏约束，农民利益受损严重。影响我国农地流转的因素众多，其中政治权力在农地流转各利益相关方配置不同，尤其是基层干部的权力过大，缺乏必要的监督和约束，是导致农地流转失范的重要原因。随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元化，违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益以及流转不规范引发纠纷等现象时有发生。相关研究表明，近五年来，每年发生的农地冲突（其中因土地承包经营权问题而引发的占地冲突占全部农地冲突的39.9%）约占全国的25%，占农村群体性突发事件的65%，土地问题已成为诱发当前及今后相当长一段时间农村的主要因素（于建嵘，2011）。

4.政府公共服务供给不足。城市化进程的不断推进和农村劳动力转移进程的加快，对推进农地流转和开展适度规模经营提出了客观现实要求。但由于相当多的农田水利设施落后，特别是山区农田的交通、地块状况不利于土地规模经营；农地转入方（农业企业）为实现规模经营，与分散居住、分散经营的农地转出方（农户）之间的谈判、协调成本高昂；由于农户农业产业化发展滞后，土地流入方――龙头企业、种养大户总量明显不足，经营主体规模不大，维系农户与承包经营户、业主之间土地承包关系的协议无法生效和履行，导致承包关系不稳定，土地流转进展缓慢。

5.土地流转中介服务滞后。目前，我国的土地承包经营权流转还没有形成完善的市场体系，缺乏一个连接流转双方的中介服务机构，以土地流转为主业的中介服务远远落后于农村经济社会发展的需要。一些县、乡政府虽然建立了土地流转服务中心，但绝大多数以土地整理开发为主业，实为本地政府的融资服务机构，真正按照市场经济运作要求，充当流转服务媒介、履行服务职能，发挥中介效能的实不多见。资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地保险机构等中介服务的匮乏，已成为影响农村土地承包经营权流转和制约土地交易市场发育的重要原因。

二、完善农村土地承包经营权流转管理的若干政策建议

1.做好土地承包经营权流转政策宣传工作，切实扩大和保障农户对农地流转的信息知情权。平稳有序地流转土地承包经营权，有利于合理配置和充分利用土地资源，防止土地抛荒和粗放经营，促进适度规模经营和现代农业发展。近年来，各基层政府为正确引导和规范农村土地承包经营权流转做了大量的政策宣讲服务工作，并为推进土地承包经营权有序流转作出了应有的贡献。但同时也必须看到，在农地流转进程中，一些地方的基层干部依然采取事不关己、高高挂起的态度，或存在利用信息不对称片面夸大土地流转利益所得，诱使农户参加流转的现象。对此，相关基层政府部门和村干部应从战略的高度，充分认识到做好当前土地承包经营权流转政策宣讲工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，把流转政策宣传作为新形势下维护农民土地承包权益、加强农村土地承包管理的重要任务，正确指导农村土地承包经营权流转平稳健康发展。

2.全面落实好农民土地承包经营权，切实保护好、发展好、实现好农民土地承包权益。落实和明晰土地承包经营权，是顺利推进土地承包经营权平稳有序流转的重要前提条件。在政策操作层面，应严格按照中央提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”和“三个不得”的具体要求，充分发挥农民群众的首创精神和主体地位，真正把农民的权利还给农民，切实让农民拥有自己解决问题的能力。通过不断探索，建立和完善农村土地承包经营权登记制度，妥善解决农地延包历史遗留问题，允许农民流转土地承包经营权，依法保障其农地流转正当收益，逐步实现城乡土地“同地同权”，真正将农民土地承包权益落到实处。

3.加强对基层政府和村集体的权力约束和监督，建立协调工作机制，切实解决好土地承包经营权流转中的利益冲突问题。基层政府和村集体的权力缺乏监督和约束，权力在基层政府、村集体、土地转入方（农业企业）和土地转出方（农户）之间配置失当，是引发农地冲突的核心因素。为了防止违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益以及流转不规范引发利益冲突等现象的滋生和蔓延，必须尽快在基层政府、村委会、土地转出方（农户）和土地转入方（企业）之间建立起土地流转的利益冲突防范和利益平衡机制，加强对基层政府和村干部权力的监督和约束，确保农村土地承包经营权流转管理严格依法进行；加强与纪检监察、司法、等部门的沟通协作，建立健全行政与司法相衔接的工作联动机制，及时化解农地流转纠纷，严肃查处严重侵害农民土地承包权益的事件。

4.加大基层政府公共服务供给力度，切实为推进农地顺畅流转创造基本条件。我国幅员辽阔，地形各异，流转农地面临诸多因素的制约。集中种粮区，农地虽易于集中但缺乏足够的水利基础设施；丘陵山区地带，农地经营分散化、细碎化，不利于实施农地适度规模经营；流转农地距离城市较远，交通设施不便；家庭联产承包责任制下，农业企业推进土地集中经营与分散农户口的谈判、协调成本高，这些因素致使农地流转的情形千差万别，采取单一的经济学思维和市场运作模式，很难保障农地顺畅有序地流转。这要求政府应在城乡交通设施、农田水利治理、农村土地整治和引入农业发展龙头企业等领域及时补位，并充分发挥自身的优势和作用，着力消除农地流转中存在的市场失灵现象，为农地流转提供最基本的公共服务。

5.加强土地流转中介组织服务，着力培育良好的流转市场环境。土地流转中介组织承担着土地流转市场的信息收集、整理、储存和工作，它有利于消除农户因土地流转市场信息不对称而遭受利益损失的现象。各基层政府应结合本地实际情况，积极鼓励和支持有条件的地方依托农村经营管理部门建立土地承包经营权流转服务中介，建立流转信息网络平台和服务平台，为土地转入方和转出方提供市场信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调和纠纷调处等服务，并将开展土地流转信息管理与提供流转信息服务二者有机结合起来，寓信息管理于信息服务之中，并通过提供信息服务，优化管理流程，为培育良好的农地流转市场环境创造有利条件。

（本文是国家社科基金项目“农村土地承包经营权流转管理制度创新问题研究”【11BJY087】；教育部人文社科研究项目“农地流转进程中的利益冲突与衡平机制研究”【09YJC810030】、西南财经大学211工程“统筹城乡若干重大问题”和西南财大经济学院“211”工程重点招标研究项目的阶段性研究成果）

作者：西南财经大学公共管理学院副院长

（责编/赵哲）