横琴新使命

横琴在政治体制创新上的实验意义,可能远远大过这个海岛蕴藏的经济价值

横琴岛,一场变革正在进行。

2009年12月16日,横琴新区正式挂牌成立,成为继上海浦东新区和天津滨海新区之后的第三个部级新区。

“横琴的开发只能成功,不能失败。”国家发改委地区经济司司长范恒山如是说。与此前成立的两个部级经济开发区有所不同的是,高层希望,逐步把横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。

作为国家战略与行为,横琴开发被寄予了“制度创新”的厚望。甚至有学者认为,横琴在政治体制创新上的实验意义,可能远远大过这个海岛蕴藏的经济价值。

微妙的珠澳

横琴与澳门一水相望。

2009年12月20日,澳门大学珠海横琴校区正式奠基,新校区投资达60亿元,位于横琴口岸的南侧,占地1.09平方公里,并将于3年后建成投入使用。中共中央总书记、国家主席出席奠基仪式,揭幕横琴岛的新篇章。

珠海对这个106平方公里的岛屿投入了前所未有的热情。澳门与珠海双方借此机会更是频频示好。

“从以往珠海与澳门互有芥蒂的历史来看,这是双方交往最好的时期。”广东省社会科学院竞争力评估研究中心主任丁力教授认为。

在原珠海城市规划顾问、中山大学教授袁奇峰看来,珠三角一体化的关键点在广佛、深港以及珠澳的一体化。而珠澳一体化是其中进展最慢的,珠澳之间的互动最差。而今的横琴,恰恰就是联系珠澳合作的一条重要纽带。

澳门与珠海的合作经历了一个微妙的心理变化发展历程。丁力分析:最初,澳门的心态是积极不合作,珠海是消极不合作。所谓积极不合作是:有好处还是要的,但如果被赚便宜就不干了,这是澳门的心态;珠海是弱势群体,一直躲来躲去,消极不合作。最终造成了两地的长期不合作。

最先的改变来自澳门。

经过了十年的发展,澳门发现,此前一直依附的单一的产业结构风险很大,而且,随着新加坡建赌城,竞争对手增多的情况下,澳门对大陆的依赖程度越来越高。

澳门要开拓大陆市场的第一道门就是珠海。澳门于是向珠海伸出了橄榄枝。

珠海一开始并没有积极响应。

澳门受困于土地容量,很早就希望能通过向珠海租地的方式来缓解城市发展之困的难题。但一直未能破冰。

转机出现在2009年。2009年1月10日,国家副主席访问澳门时表示中央决定开发横琴岛,并由粤澳两地政府共同研究开发。澳门媒体随后曝出澳门大学搬迁横琴消息,称将有约5平方公里的“粤澳合作项目用地”。

2009年3月5日,时任全国人大代表、澳门工程师学会理事长,现任澳门特首的崔世平在北京接受媒体采访时表示,尽管中央决定开发横琴岛,但澳门不能以为得到横琴,就必然“发达”。根据中央的思路,5平方公里的“粤澳合作项目”,将把澳门部分功能项目转移到横琴,释出澳门更大的发展空间。澳门始终需要做好本身的城市规划。

2009年6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议表决通过决定,授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖,横琴岛澳门大学新校区与横琴岛其他区域实行隔离式管理。

2009年11月底,国务院批复澳门特区政府,同意陆地面积为29.2平方公里(2920公顷)的澳门特区填海造地361.65公顷,以建设澳门新城区。澳门欢欣鼓舞,珠海却很郁闷。丁力说:“澳门周围所有的海都是珠海的,澳门填的是珠海的海。这几年澳门拼命在填海,珠海是敢怒不敢言,感觉与澳门合作老是吃亏。”

珠海市政府一位工作人员透露,珠海在租地给澳门这件事上心里也并不痛快。

“澳门付给的租金非常少。”

在“横琴新区”上升为国家战略之后,珠海也在紧跟时势。中央对横琴开发的重视让珠海开始抛下疑虑,迎接“横琴时代”。

横琴时代

在离横琴区政府不远处的一个公交车站旁,黄老伯正招呼来往的客人,销售他的海鱼,5元钱一斤。他每天早上出海打鱼,下午在这个公交车站旁卖,收入够基本开支。

以前这儿就是一块荒岛,到处是野草和荒地,四面临海,交通不便,居民生活也贫困。自从横琴大桥开通以后,生活在这里的人才与珠海市交往频繁,可以直接开车到市内。但即使到目前,交通也谈不上便利,只有一路公交车通向珠海,想乘出租也很不容易。这个位于珠三角最前沿的城市,经济发展状况显然与它的地理位置有些不相称。

直到2009年底前,岛屿在很长一段时间内都只是安静地躺在珠海的南部。也因此,这个岛屿被称为是珠江三角洲核心地区最后一块未开发的“处女地”。

“这个状况很快就会改变。”黄老伯很有信心来自中央的这份厚礼必将改变这个岛上人们的命运。

根据《横琴总体发展规划》,面积106平方公里的横琴全岛均被划定为比保税区更优惠的特殊海关区。一般保税区只准企业进入,而在横琴新政之下,港澳企业、学校、商家都可以在这里享受很多现有的保税区政策。由于人可以自由进入,横琴将成为中国要素流动最自由的地区之一。

现在的横琴岛犹如珠三角最耀眼的一颗明珠。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》明确提出赋予珠三角地区发展的更大自和先行先试权。横琴岛无疑是体制创新的最佳载体之一,将是“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。

“制度创新、先行先试”被视为横琴开发的最大亮点。

赵振武原在珠海拱北海关负责团委工作,2009年8月17日,他被调任横琴新区党群工作部副部长,与他同时被任命的还有10个在全市公开选拨的处级干部。横琴新区的公务员编制是72个,现有50多个到职,下一步将面向全国招聘处级以上干部。

赵振武透露,横琴新区这些全部通过公选出来的领导干部平均年龄在40岁左右,是一支年轻有力量的团队。“我们在做一件别人没有做过的事情,很有压力,但更有激情。”

横琴的行政机构设置被外界认为是最有意义的制度创新。赵振武直言,横琴新区的行政机构设置参照港澳。《规划》中规定,新区管委会组织机构的原则是“精简、统一、效能”,并特别指出,横琴外的行政机构一般不在横琴设立分支机构,杜绝外界行政干扰。

除了办公室和党群工作部,另设8个局(委员会):统筹发展委员会、产业发展局、财金事务局、公共建设局、社会事业局、交流合作局、行政服务促进局、警务和综合管理局。赵振武所任职的党群工作部对应市政府的纪检、人事、宣传等16个局。其中有一个是国内独一无二的财金事务局。

新任财金局局长阎武认为“财金局”的称谓应有与港澳对接的含义。

国家发改委地区经济司司长范恒山曾用三个“最”字来形容横琴:开放度最高,体制最宽松,创新空间最大。与这番话形成对应的是赵振武介绍的“高标准”。

无论是从横琴的总体规划上看,还是各种项目的引进,赵振武坚持认为,要把横琴开发好,必须要高标准。按《总规》要求,横琴将吸引港澳高端人才和服务资源,建设粤港澳地区的区域性商务服务基地、与港澳配套的国际知名旅游度假基地、珠澳国际都会区。珠海市政府于2009年12月14日召开官方会表示,横琴新区将定位开放岛、活力岛、智能岛、生态岛四大特色,力争通过10到15年实现。而在中国目前城市普遍的发展脉络来看,赵振武认为这样的定位本身就意味着横琴新区将区别于一般的城市发展思路,这是“借鉴世界各地的先进经验和做法,甚至是独树一帜的创新。”

他坚信,全新的行政机制将无疑会为后一步横琴实施高标准的开发提供制度保障。

除此之外,《横琴总体发展规划》也在其他方面为横琴的开发提供支持。

在珠海市的一份官方文件中,可以看到横琴新区的发展方向:争取港珠澳三方在横琴共建区域性货币市场,着力建设交易所模式下人民币与港币、澳门币的现货交易市场,推动建设多币种现货交易市场。

有人预测:未来在横琴新区,各种货币可自由兑换,内地和港澳的货币可同时使用。而在横琴建立三地产权交易市场,将填补港澳无产权交易市场的空白。

据了解,横琴将成为国内最大的保税区域,规模是此前国内最大保税区的10倍,许多优惠措施可在岛内实施。

珠海市长钟世坚预计:到2020年,横琴人口规模为28万人,GDP总额将达560亿元人民币。

横琴冷思考

这片一国两制下粤港澳探索合作新模式的试验田被赋予了最美好的想象。

然而,在大片的叫好声中,一些学者提出了冷静的思考。

“国家打算利用横琴创造一个‘港珠澳合作区’。不管在经济还是在政治方面,这都是一个‘大蛋糕’,目前的关键在于必须在体制上有所突破,把各方最终的利益分配好,横琴的开发才能落到实处。”袁奇峰认为,要合理开发横琴,就要创造促进珠澳合作乃至珠澳同城的发展模式,就必须要有政策和体制创新。如果能把横琴变成中间地带,发挥“两制”的各自优势,他相信以横琴为纽带的珠澳都市区便有机会成为未来珠三角西岸的核心地区。

广东当代经济研究中心理事长杨正浒认为,横琴的价值不在于它能够给珠海带来多大的经济增量,它的意义在于是一个粤港澳合作的试验区,拥有中央给的五个制度创新领域的试验权。横琴能否真正成为一个成功的试验区,关键是看它能否在在制度创新上有所突破,创造一种全新的发展模式,形成全新的要素流动的政策氛围,全面解除对服务业发展的政策约束。

有专家倾向于“第三制”的选择。这种制度,既区别于国内的现有体制,又不等同于“一国两制”的“两制”。被认为是一个独立架构的横琴治岛,不是港人治港、澳人治澳的概念,而是国家授权的设定一种特定机构来进行治理的制度。在澳门大学黄枝连等学者看来,所谓“第三制”,就是横琴开发不是澳门制度,也不是珠海制度,而是跨越文化的第三模式。他建议,横琴开发在管理架构上,要组建一个产官学参与的管理委员会,人员组成由中央、澳门、广东省、珠海市及横琴等各级的代表人物。

“横琴作为粤澳合作的一个试验区,是在一国两制的框架下进行的合作,如何排除两种制度的差异,更好地衔接互补,这是横琴发展的关键。” 丁力说。

横琴大事记

横琴,一个边陲海岛,1987年成立横琴乡政府,1989年撤乡建镇。

1992年,横琴岛被广东定为扩大对外开放四个重点开发区之一。

1998年被确定为珠海五大经济功能区之一,翌年,珠海市建议把横琴开辟为旅游开发协作区,但建议迟迟未能落实。

2004年底,广东省提出将横琴岛创建为“泛珠三角横琴经济合作区”(“9+2”合作区)。

2006年11月,广东省通过了《横琴岛开发建设总体规划纲要》。当年美国拉斯维加斯金沙集团欲投资130亿美元建国际度假村项目。后因高层决策,开发搁浅。

2008年《珠三角纲要》中横琴成为“横琴新区”。澳门特首何厚铧说,来年将会有合适时机商讨启动横琴开发。

2009年1月10日,国家副主席访问澳门时表示中央决定开发横琴岛,并由粤澳两地政府共同研究开发。

2009年6月24日,国务院总理主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过《横琴总体发展规划》,决定将横琴岛纳入珠海经济特区范围,对口岸设置和通关制度实行分线管理。

2009年6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议表决通过决定,授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖,横琴岛澳门大学新校区与横琴岛其他区域实行隔离式管理。

2009年8月14日,国务院正式批复《横琴总体发展规划》。将横琴定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。