民事行政检察监督方式研究要论（2）

下篇 民事行政检察监督的具体方式

一、 抗诉

（一）现行抗诉制度的优势

抗诉，是现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的唯一的检察监督方式。这种检察监督方式在50年代的检察实践中就有适用，不过在那个时候将抗诉称作抗议。1在90年代制订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的时候，参照《刑事诉讼法》的规定，将抗议统一称作抗诉。

抗诉制度原始于《苏俄民事诉讼法典》。在该法典中，对苏俄检察机关在民事诉讼中的上诉程序中的抗诉权和审判监督程序中的抗诉权，都作了完整的规定。其中第282条第二款规定：“检察长，不管他是否参加过该案件审理，都可以对不合法或无根据的法院判决提出抗诉。”按照该法典第319条和第320条规定，苏联总检察长、副总检察长、俄罗斯联邦检察长和副检察长、自治共和国、边疆区、州、自治州、民族州的检察长，都有权按照监督审程序提出抗诉。建国初期，中国司法制度借鉴了这些抗诉制度，取得了初步的成效。11982年制订《民事诉讼法（试行）》，确立了检察机关对民事审判活动的监督权；1990年制订《行政诉讼法》，正式规定了行政诉讼中的抗诉制度；1991年修订《民事诉讼法》，规定了民事诉讼中的抗诉制度，构成了我国民事、行政诉讼审判监督程序中的抗诉制度体系。

在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了审判监督程序的抗诉制度以后，检察机关正式办理民事行政抗诉案件，自1990年办理第一件行政抗诉案件之后，每年办理的民事行政抗诉案件逐步增多。至1999年底，全国检察机关共办理民事行政抗诉案件34821件。人民法院再审审结的民事行政抗诉案件为12482件，其中改判、撤销原判发回重审和调解等改变原判决的为10246件，占总数的82.09%，发挥了审判监督的作用。

现行审判监督程序的抗诉，从总体上说，是具有一定的优势的。其中最重要的，就是抗诉的必然后果是引起再审，法院对此没有选择的余地，不能依据自己的意愿决定是否再审。这就是抗诉的再审强行性原则。

（二）现行抗诉制度的局限性

但是，现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中规定的抗诉程序是有严重局限性的。这些局限性表现在：

一是没有规定上诉程序的抗诉程序。民事诉讼和行政诉讼与刑事诉讼是完全不同的，在刑事诉讼中，检察机关是诉讼参与人，是自始至终参加诉讼的国家司法机关。在这样的诉讼中，检察机关对于行使审判活动的监督，并不是仅仅有一种审判监督程序的抗诉权，还有上诉程序中的抗诉权，以及其他的监督权。在民事诉讼和行政诉讼中，检察机关是在诉讼程序之外进行监督，在发现发生法律效力的判决、裁定确有错误的时候，才能够提出抗诉，使自己进入诉讼程序，参与到诉讼中来，实施法律监督。在庞大、复杂的民事诉讼和行政诉讼之中，仅仅依靠这样简单的、单一的监督方式，是绝对不够的。必须增加上诉程序的抗诉，以减少矛盾上交的程度，将纠纷解决在基层，同时，也能够保证检察监督的效果。

二是缺少抗诉程序的具体规范。就是现行诉讼法规定的审判监督程序的抗诉程序，也是不具体的，尤其是缺少具有可操作性的程序规范。在《民事诉讼法》中，对抗诉程序的规定算为最详细的了，但是也仅仅只有分则的4个条文，只规定了抗诉条件、抗诉效果、抗诉书和抗诉再审。对于具体的抗诉应当怎样操作，法院怎样审理，法、检怎样配合，都是毫无规定，在实践中无法操作。例如，检察机关是否有权调阅人民法院的审判卷宗，就没有类似《苏俄民事诉讼法典》第322条关于“检察长在其职权范围内有权从相应的法院调阅民事案卷，以便解决是否有理由以审判监督程序提出抗诉的问题”的规定，致使对这样的问题在实践中一直得不到解决，成为“老大难”问题，争论了十年，至今还是没有结果。

三是规定终审法院的上级检察院才有权抗诉，就将大量的民事纠纷和行政争议集中在省级和中央的司法机关，这不符合“将矛盾消灭在基层”的原则。

正是由于这些原因，司法机关在具体执行抗诉的程序上，不能不存在不同的看法，激烈的争执和纷争由此而生。至于其他的一些不同看法，更是比比皆是。这些问题不解决，民事行政检察监督就无法正常进行。

（三）抗诉制度的改革

无论是在审判监督程序改革作单轨制监督模式，还是作双轨制的监督模式，抗诉制度都应当进行改革。可以选择的方法：其一，继续坚持审判监督程序的抗诉，但是将抗诉的权力下放到做出发生法律效力判决、裁定的法院的同级检察院，由同级检察院提出抗诉。其二，在现有审判监督程序的抗诉制度的基础上，增加上诉程序的抗诉，使检察机关在一审判决作出以后，检察机关就有权进行抗诉，发生提起上诉审的法律效力。

我们的意见是选择第二种方法：

首先，现行的审判监督程序的抗诉，应当进一步坚持和完善。这就是，对于已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院有权抗诉。在具体的抗诉程序上，应当进一步完善，在检察机关和审判机关认识不统一的问题上，制定统一的规范，防止任意解释。例如，在调卷、审级、审限、再审程序、检察机关在再审法庭上的职责等，都应当规定清楚。

第二，增加上诉程序的抗诉权。

现实生活中对司法权的不正当行使，造成错案，是法律赋予检察机关抗诉权的基础。现行法律将检察机关的抗诉对象限定在生效裁判的范围之内，大大地影响了司法公正的实现。法律没有将未生 效裁判列入抗诉的范围，大致基于以下理由：法律已经将上诉权赋予诉讼当事人；未生效裁判尚未取得执行力，对其抗诉没有实际意义。但是，这种理由并不具有说服力：

一是，尽管现行法律已经将上诉的权利赋予诉讼当事人，但是，在法院的裁判涉及的公共利益与当事人的自身利益没有直接的关系时，当事人往往不提出上诉。即使存在富有正义感的人，由于当事人资格的限制，他也难以依据现行法律找到可行的途径。

二是，法律已经赋予检察机关对生效民事、行政裁判的抗诉权，不能成为否定将未生效裁判列入抗诉对象的理由。虽然，民事、行政裁判的执行不会造成错杀无辜、冤狱等人身损害后果，但是，错误的民事、行政裁判和错误的刑事判决一样，一旦生效并付诸执行，都会造成一定的损害后果。法律应当尽可能防止错误裁判付诸执行，据此，赋予检察机关对未生效裁判的抗诉权，可以避免社会财富的浪费，减少当事人的讼累，稳定社会，因而是十分必要的。对此，俄罗斯联邦检察院的做法是值得借鉴的。俄罗斯联邦新的仲裁诉讼法规定，对仲裁法院裁决，检察院可以提出上诉。1

第三，如果不能建立上诉程序的抗诉制度，则应当将审判监督程序的抗诉权交由作出发生法律效力判决、裁定的法院的同级检察院行使。

这样，可以减少上级法院和检察院的工作压力，有利于将矛盾解决在基层，减少当事人的讼累。按照这样的设想，当事人在判决、裁定发生法律效力之后，对该判决、裁定有意见，可以向同级人民检察院申诉，同级人民检察院经过审查，认为符合《民事诉讼法》或者《行政诉讼法》规定的抗诉条件，即可向做出生效判决、裁定的人民法院抗诉，该法院应当进行再审。

二、参与诉讼

（一）检察机关参与诉讼的必要性

上诉程序中的抗诉权的前提，是检察机关对于重大的民事、行政案件享有参诉权。在我国现行的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，由于没有规定检察机关参与民事诉讼和行政诉讼的制度，因此，检察机关在民事诉讼中和行政诉讼中还不享有上诉程序中的抗诉权。解决民事行政检察监督方式体系不完备问题的一个重要方面，就是解决好检察机关参与民事、行政诉讼的监督方式。

检察机关参与民事行政诉讼的必要性就在于：

第一，维护国有资产的合法权益，是检察机关的重要的职责。据国家国有资产管理局分析，国有资产主要是在投资、转让、处分等重大民事活动中流失的，鉴于此，堵塞国有资产流失的渠道是必要的。检察机关是国家利益的代表，有责任维护国有资产的合法权益不受侵犯。对此，在法国等国家的民事诉讼法律制度中，都有明确的规定，在涉及到国有利益案件的诉讼过程中，检察机关是必须以从当事人的身份参加诉讼的，监督法院的判决是否侵害国有利益。按照越南的法律规定，法院在对民事行政案件受理立案后，须立即通知检察机关，由检察机关决定是否参加该起案件的诉讼。2借鉴上述国家的经验，我国法律有必要作出规定：凡关系重大国有资产的投资、转让、处分等的案件，应有检察机关派员参加，有权了解有关国有资产的具体情况；当公民、法人或者其他组织已经提起的民事、行政诉讼关系到国家利益和国有资产权益时，人民检察院应当有权参与诉讼。

第二，参与涉及社会公共利益的民事、行政诉讼的参诉权，也是检察机关十分重要的职权。在民事、行政诉讼中，诉讼各方的活动可能涉及到公共利益，无论出于技术上的考虑，还是出于确保公共利益不受损害的考虑，都应当设定一个代表公共利益的诉讼主体。对于这样的案件，检察机关应当代表国家和公益，参与诉讼，在诉讼中监督审判活动，监督诉讼活动和当事人的行为是否损害国家利益和社会公共利益，有权提出参诉意见。对于检察机关的参诉意见，人民法院应当认真听取，正确的应当采纳。

第三，对于涉及到一方当事人诉讼地位较弱，涉及到当事人的行为能力，涉及到当事人的主体资格等案件，检察机关参与诉讼，扶助该当事人在诉讼中正当行使诉讼权利，不使该方当事人的诉讼权利受到侵害。在这里，检察机关虽然扶助的是单个的当事人，但是由于这种当事人的能力有一定的欠缺，国家有责任对他们提供法律上的帮助。这种责任当然要由检察机关承担。这种情况，在《法国民法典》中，有详细的规定。仅以关于推定失踪问题的规定为例：首先，检察官有权提出推定失踪的请求；检察院特别负责关照推定失踪人的利益；凡是涉及推定失踪人利益的请求，均应听取检察院的意见；检察院得以职权要求适用或者变更本编所规定的措施。1在我国澳门新制定的《民事诉讼法典》中，也有这样的类似规定，检察机关在类似的诉讼中，可以为失踪人、无行为能力人或不能做出行为之人做出防御，可以为其。2

（二）检察机关参与诉讼的程序

检察机关参与民事、行政诉讼，参照有关国家的规定，可以采取这样的程序：

1.人民法院在民事、行政案件受理立案时，对于需要检察机关参加诉讼的案件，应当通知检察机关参加诉讼。需要检察机关参加诉讼的案件的当事人，当其已经参加诉讼时，也可以请求检察机关参与诉讼。

2.检察机关接到法院的通知或者当事人的请求，审查该案件是否属于检察机关应当参加诉讼的案件，以及是否应当参加诉讼。决定参与诉讼的，应当通知法院。

3.对于检察机关决定参与诉讼的案件，在开庭时，应当通知出庭的检察官，并在法庭上设置参诉人（或者称为监诉人）席位。

4.检察官参与诉讼，在诉讼中负责监督审判活动，对于违背诉讼法律的庭审活动，以及侵害当事人诉讼权利的行为，有权提出监督意见。

5.独任法官或者合议庭的审判长在庭审结束之前，应当征求检察官的意见。

（三）检察机关参与诉讼的后果

检察机关参与诉讼的身份，按照《法国民事诉讼法》的规定，是从当事人。按照越南的规定，检察机关参与诉讼，就是诉讼监督人。按照我国法理的传统理解，检察机关参与诉讼，其身份、地位应当是诉讼监督人。其参与诉讼的法律后果有两个：

第一，在诉讼中，检察机关有权对违背民事诉讼法、行政诉讼法规定的程序行为，进行监督，提出意见，监督法庭纠正。

第二，当一审判决、裁定作出以后，检察机关认为确有错误，有权提出上诉程序的抗诉。其法定后果是提起二审程序，上级人民法院应当按照二审程序对该案件进行二审，并做出终审判决或者裁定。

三、检察意见

（一）检察意见监督方式的创设及其依据

检察意见是检察机关在实践中创设的一种民事行政检察监督方式。学者认为：“检察意见，是人民检察院在民事行政检察监督活动中，就人民法院、诉讼当事人和诉讼参与人以及与诉讼有关的单位或者个人，在诉讼活动中发生的不合法行为和对案件的处理出现的错误，所作的基本结论和监督意见。”1这种意见虽然还有值得商榷之处，但是其界定的基本内容是明确的。

在最初的民事行政检察监督的实践阶段，这种监督方式不是称作检察意见，而是称作检察建议，包括的内容基本上是上述学者意见中所概括的内容。当时在实践中，一些地方的检察机关和审判机关的领导同志针对抗诉程序的繁琐和拖延，协商采取一种便捷的方式，在协商的基础上，尽快纠正判决、裁定中存在的错误，使当事人之间的纠纷尽快得到妥善处理。其做法是，当事人向检察机关申诉后，检察机关经过审查，认为生效的判决裁定确有错误，不走抗诉的程序，而是由同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院不是按照检察院的审判监督程序再审，而是按照法院的审判监督程序进行再审。法院再审结束时，应当将再审结果通知提出检察意见的检察院。再审法院不接受检察院的意见的，检察院认为自己提出的意见正确，可以向上级检察院提请抗诉，由上级检察院决定是否抗诉。同时，检察意见还适用于对当事人在诉讼活动中的一般不合法行为，以及其他应当纠正的问题的方面。

在实践中，这种做法是较为有效的，尤其是一个地区的司法机关关系比较协调的，效果更为明显。以1996年为例，全国检察机关发出检察建议1783件，法院接受建议进行再审改判的775件。1991年至1996年，重庆市两级人民检察院提出检察建议 108件，接受建议的机关和单位纠正60件，其中向人民法院提出的对案件的纠正建议78件，纠正 32件。2问题是，按照检察机关的习惯做法，检察建议适用于对某些存在的问题提出纠正意见的场合，3即前述的第二种适用范围，而不是适用于对案件的处理。经过反复研究，民事行政检察厅认为采用检察意见的方式，可以避免这样的问题。因而，检察意见的监督方式应运而生，并且将检察意见和检察建议两种监督方式作明确的分工，前者专司对案件的监督，后者对一般诉讼行为和其他违法行为的监督，包括法院和诉讼参与人。最高人民检察院检察委员会经过讨论，正式确认了这种监督方式，制订了检察意见的文书样本，从1998年下半年正式试行。1

检察意见的法律依据，就是《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条规定。既然人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼进行监督，总要有具体的监督方式，检察意见就是根据上述法律规定创造出来的。

从1998年至1999年的两年时间中，各级人民检察院共使用检察意见的方式办案5709件，法院接受再审意见做出改判判决的2097件。

（二）检察意见的适用

关于检察意见的适用范围，最高人民检察院《人民检察院民事行政检察文书样本（试行）》关于检察意见书使用说明指出：“人民检察院对于符合抗诉条件的案件，若认为建议人民法院自行纠正效果更好的，可以使用此文书；对于判决、裁定确有错误但不宜抗诉的案件，对于调解、支付令、决定等案件，可用此文书建议人民法院纠正。”2

检察意见这种民事行政检察监督方式适用于以下范围：

1.对于符合抗诉条件的民事行政判决、裁定，人民检察院提出再审的检察意见，法院愿意接受的，检察机关可以不走抗诉程序，直接向法院提出检察意见。这种做法实际上是一种简化的“抗诉”程序。3

2.对于不属于抗诉范围的民事调解结案的案件，如果调解违背自愿、合法原则，当事人提出申诉的，检察机关确认属实，可以检察意见的方式向法院提出再审的意见，建议法院依法再审，纠正错误调解。4

3.对于民事执行中的裁定，如果确有错误，例如执行案外人财产，可以适用检察意见的监督方式提出纠正意见。对于这种案件检察机关能否进行抗诉，一种意见认为不能抗诉，理由是，《民事诉讼法》规定，检察机关对民事审判活动进行监督，执行不是审判活动，因此，检察机关不能进行监督。另一种意见认为，执行程序中的裁定，抗诉以后无法引起再审程序，因此不宜抗诉。第三种意见认为，凡是裁定就能够抗诉，这是《民事诉讼法》第185条规定的基本精神。我们认为，第二种意见较为准确。采用抗诉的办法，虽然不违背第185条精神，但是抗诉以后，法院难以进行再审，因而，适用检察意见的监督方式，更为妥当。

4.对于抗诉不能引起再审程序的裁定，检察机关可以使用检察意见的方式提出纠正意见。例如，在审判程序进行中，法院做出的财产保全、先予执行等裁定，确有错误，如果抗诉，无法引起再审程序，不能进行再审，抗诉变得没有实质的发动再审的意义。适用检察意见的监督方式，就可以解决这样的问题。

5.对确有错误的支付令、决定的案件，可以适用检察意见的方式，建议人民法院纠正。例如，法院做出支付令并予送达之后，债务人提出异议的，法院没有按照《民事诉讼法》的规定转入诉讼程序，继续执行支付令的，就可以适用检察意见的方式进行监督；法院对当事人予以民事制裁的决定确有错误的，也可以适用检察意见的方式，建议法院纠正。

（三）检察意见的效果

实践证明，检察意见如果运用得好，是一种十分有效的检察监督方式。现在的困难是，运用检察意见进行检查监督，不能只是“一相情愿”，应当加以有力的配合，其主要原因就是立法上没有确切的依据，尤其是对检察意见的法律效果没有做出规定。

对此，一方面应当继续进行实践，由最高人民法院和最高人民检察院对此联合做出司法解释，明确上述问题；另一方面，从长远的角度看，首先应当在立法上规定检察意见为法定的检察监督方式，然后规定其适用的范围，规定提出检察意见的法律后果。

关于检察意见的监督方式的法律后果，应当明确的是：

第一，提出检察意见的检察院，应当是作出生效判决、裁定的法院的同级检察院。该检察院提出检察意见后，做出生效判决、裁定的法院应当受理，不得将检察意见予以退回。

第二，同级人民法院接到检察意见后，应当对该案件进行复查，认为人民检察院的意见正确，原审判决、裁定确有错误的，应当裁定进入再审程序，中止原判决、裁定的执行。认为原判决、裁定没有错误的，应当通知提出检察意见的人民检察院。

第三，人民法院再审开庭，应当通知人民检察院派员出席法庭，参与诉讼，监督审判活动。

第四，再审终结，人民法院应当将再审判决书送达提出检察意见的人民检察院。

四、纠正违法通知

（一）适用范围

纠正违法通知，是借鉴刑事诉讼中的做法创设的民事行政检察监督方式。其适用范围，是纠正人民法院在民事审判、行政诉讼中存在的程序上的错误，该程序错误是在诉讼进行当中发生的，或者是在判决、裁定已经发生法律效力，但是判决、裁定在实体上适用法律没有错误，即没有影响实体判决、裁定。对此，可以适用纠正违法通知的监督方式，向人民法院发出书面的纠正违法通知书，请人民法院纠正错误。最高人民检察院在《民事行政检察文书样本（试行）》中规定了这种监督方式的书面文本。

关于这种监督方式的适用范围，该文书样本规定：“本样式供人民检察院办理民事行政案件时，发现人民法院在审判活动有较严重违法现象或行政诉讼当事人及有关单位有违法行为需要纠正时适用。”1按照这一规定，纠正违法通知的适用范围是：

1.人民法院在审判活动中有较严重的违法现象需要纠正。例如，有的法院法官在诉讼中对当事人有逼供现象，或者伪造、篡改庭审笔录等问题，就可以适用纠正违法通知书的监督方式进行纠正。

2.对行政诉讼中的当事人或者有关单位有违法行为需要纠正的，也可以适用纠正违法通知的监督方式进行纠正。

（二）适用方法和后果

适用这种监督方式，检察机关应当出具纠正违法通知书，正式送达人民法院。接受送达的人民法院应当是在诉讼中存在错误的法院。

人民法院在接到纠正违法通知书后，应当对纠正违法通知书中提出的程序错误进行研究，确认属实的，应当进行纠正。在纠正之后，应当将纠正的情况书面通知人民检察院。

通知当事人或者有关单位纠正违法行为的，当事人或者有关单位应当将纠正的结果报告人民检察院。

五、检察建议

（一）适用范围

检察建议是对人民法院在民事审判和行政诉讼活动中存在的一般的程序性错误，或者是人民法院在民事审判、行政诉讼活动中应当予以改进的问题，提出纠正意见或者改进意见的一种监督方式。这种监督方式不具有特别的强制效力，仅仅是提出问题，供法院在审判活动中参照纠正或者参考改进。从原则上说，这种监督方式不是针对具体的案件进行，可以是针对案件中的问题，也可以是针对某些案件中共同存在的问题进行。这种监督方式，最高人民检察院曾经向最高人民法院发出两次。一次是对最高人民法院判决的一起赔偿案件，关于赔偿个体企业的经营损失，是否应当征收经营所得税的问题，经过与国家 税务总局商量，认为应当征收，故向最高人民法院建议研究、解决这个问题。另一次是针对银行与当事人串通，侵害对方当事人合法债权，各地法院的认定不统一的问题，建议最高人民法院制订司法解释，统一规定具体的操作方法。

这种监督方式，也是借鉴刑事诉讼中检察机关的监督方式，最高人民检察院在《民事行政检察文书样本（试行）》的“说明”中，规定“在民事行政检察工作中适用《检察建议书》，其格式参照《人民检察院刑事诉讼法律文书格式（样式）》第107号样式制作”，1确定的这种监督方式的文书样式，就是直接使用刑事诉讼中的文书样本。

（二）适用方法和后果

在实践中，人民检察院发现同级人民法院在诉讼中存在应当适用检察建议的方式进行监督的问题时，经过研究确认后，检察院应当制作检察建议书，指出应当纠正或者应当改进的问题，建议法院予以纠正或者改进。

人民法院在接到检察建议后，应当进行研究，确认检察建议书提出的问题后，应当予以纠正或者在工作上进行改进。纠正或者改进后，法院应当将纠正或者改进的情况通知做出检察建议的检察院。

六、 民事抗诉程序中的执行和解

（一） 民事抗诉程序中的执行和解是不是一种监督方式

按照《民事诉讼法》第211条规定，“在执行中，双方当事人自行达成和解协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章”。执行和解是在执行过程中，双方当事人自行协商，达成协议，不再需要人民法院继续执行，从而结束执行程序的制度。执行和解是当事人处分自己的诉讼权利和实体权利的表现，只要符合法律规定，在执行中达成的和解协议是有效的。2

在检察机关审查民事申诉案件中，当事人有可能达成和解协议。这是因为，申诉人一方认为法院的判决有错误，不愿意执行判决，申请抗诉；对方当事人强烈要求执行判决，由于申诉人申请抗诉，有可能拖延执行甚至于将来改判或者撤销原判无法执行。在这种情况下，双方当事人的利益发生碰撞，有可能妥协，达成和解协议。检察机关在审查案件中，当事人自愿和解的，检察官应当准许；或者在检察官的主持下，双方当事人达成和解协议。这样，就都发生执行和解，不再继续执行的效力。这种做法，既可以减少当事人的讼累，对当事人有利；又可以将纠纷解决在基层，有利于维护稳定，有利于安定团结；还可以减少抗诉，法院不再进行再审，并且使法院纠正存在的错判，起到监督作用。因此，这是一种各方面都皆大欢喜的监督方法。

那么，这种执行和解是不是一种检察监督方式呢？我们认为，执行和解也是一种检察监督方式。其理由是：首先，在抗诉程序中进行执行和解，本身就有监督的意义；其次，对于确有错误的判决、裁定进行和解，并且在达成和解协议后，将和解协议送交原审法院，对法院起到一种监督的作用；再次，既然是执行和解，当事人必然在和解协议中对原判决、裁定的主文进行改变，实际上改变了法院对当事人之间的民事关系的调整，使当事人之间的权利义务关系有了新的改变，确立了新的内容，这无疑是起到了监督的作用。福建省连城县人民检察院在1999年中，对申请抗诉、当事人有和解愿望的10件民事案件试行执行和解，法院执行庭的干部参加，在和解之后，当事人全部自动履行，效果显著，完全符合中共中央（1999）第11号文件关于加强人民法院执行工作的精神。对于民事抗诉程序中的执行和解可行性的这样一个结论，不应当有所怀疑。1

（二）民事抗诉程序中执行和解的原则

在民事抗诉程序中做好执行和解的工作，是必要的、可行的，但是，不能不遵循一定的原则。民事抗诉程序中执行和解的原则是“自愿、公正、一致”。

自愿，是指当事人对达成执行和解协议完全出于自愿，没有任何强迫和强制，完全出自于内心的自主决定。任何对执行和解协议的达成进行强迫或者强制，进行干扰或者引诱，都不符合自愿的原则，都是没有法律依据的，所作的和解协议都是无效的。

公正，是指当事人达成的执行和解协议的内容，应当公正，不违背法律；检察官在抗诉程序中主持执行和解，也必须出于公正的考虑，不得任意所为。违反公正原则的执行和解协议，就是违反法律的协议，是无效的协议，对当事人不发生拘束力。

一致，是指双方当事人对执行和解协议的内容在意思表示上完全一样，不能有任何不一致的地方。凡是有不一致的问题，就没有和解，就不是执行和解。

贯彻自愿、公正、一致的原则，完整体现了执行和解制度的真正意图，也就在抗诉程序中贯彻了减少纠纷，实现监督的目的。

（三）民事抗诉程序中的执行和解与相关制度的区别

民事抗诉程序中的执行和解，与一些相关的制度有所相似，应当加以严格区别。

1.与诉讼程序中的调解

在诉讼程序中，调解是一个原则。婚姻案件的调解是一种必经程序，在其他案件中，应当贯彻调解原则，做好调解的工作。应当确认，在一审、二审程序中的调解，是审判权的体现，是人民法院行使审判权的过程。在诉讼过程中，任何人都不得行使这样的权力，行使这样的权力，就是对审判权的侵犯。在抗诉程序中进行执行和解的工作，不是行使审判权。它是在审判机关对当事人之间的权利、义务已经确定的情况下，检察机关在做好当事人之间的思想工作的基础上，通过当事人的自愿和一致，对当事人之间的利益进行的适当调整。这不是干涉审判权，而是正当的检察监督活动。

2. 与其他组织的调解

其他组织的调解，是指人民调解，即在诉讼程序开始之前，各种组织对当事人之间的纠纷进行调解，使之达成调解协议，消灭纠纷，增进人民内部团结。在民事抗诉程序中的执行和解，不是人民调解，而是在检察机关的主持下，由当事人自己和解。因此，这两种制度也是不一样的。

3. 与诉讼外的当事人自行和解

自行和解，是在诉讼进行过程中，当事人在诉讼之外，自己达成解决纠纷的协议，不再进行诉讼。对于这样的和解，原告应当撤诉，法院认为和解协议不违反法律的，应当准许撤诉。抗诉程序中的执行和解发生在抗诉审查的程序之中，有检察官参与，不是在诉讼过程中的诉讼之外进行，也不是完全由当事人自己进行和解。

4. 与当事人之间的执行和解

当事人之间进行的和解，只要是在执行程序中即可。抗诉程序中的执行和解，可以是在法院的执行程序中，也可以不是在法院的执行程序中，但是必须是在检察院的抗诉审查的程序之中，否则就不是民事抗诉程序中的执行和解。

（四）民事抗诉程序中执行和解的具体适用

1.适用的范围。对于民事抗诉程序中的执行和解的适用范围，可以确定为：（1）确有错误、符合抗诉条件的判决、裁定，可以通过执行和解，使当事人之间达成变更执行标的的协议，当事人自动履行；（2）对于存在一定错误，但是尚不需要抗诉的判决、裁定，当事人要求执行和解，检察官可以主持进行执行和解，达成协议后，当事人自动履行；（3）对于没有错误的判决、裁定，当事人要求和解并达成和解协议的，检察机关不予干预。（4）对于法院出具的调解书申请抗诉，双方当事人自愿达成执行和解的，可以确认。

2.适用方法。在审查抗诉案件中，当事人要求执行和解的，检察官应当主持当事人进行和解 。当事人达成和解协议的，应当指导当事人签署和解协议。和解协议达成后，应当将和解协议送交负责执行的人民法院备案，人民法院不再对这件案件的判决继续执行。双方当事人依照执行和解协议履行的，应当将履行的记录装入卷宗。当事人对执行和解协议反悔的，可以要求法院恢复对案件的继续执行。

七、 民事和行政（民事、行政公诉）

（一）检察机关提起民事、行政诉讼的必要性

在我国所有的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。检察机关通过行使检察权，同破坏法律的违法犯罪行为作斗争，维护国家利益和社会公共利益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提讼。

检察机关作为国家法律监督机关，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护国家利益和公共利益。从我国现行法律规定来看，维护国家利益和公共利益是检察制度的目的所在。因此，法律有必要赋予检察机关对违反民事法律规范的行为人向人民法院提起民事诉讼的权利（力）。在这方面，值得借鉴的是《法国民事诉讼法典》。该法典专门规定“检察院”一章，规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼，于法律规定之情形，检察院代表社会。”1“在法律有特别规定的情形，检察院依职权进行诉讼。”2“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”3这种主当事人的诉讼地位，就是原告的地位。在意大利民法典、俄罗斯联邦仲裁法院组织法等法律中，也都规定了检察机关的民事权。

当一个民事行为侵害了国有资产的合法权益，或者侵害了公共利益和社会利益，造成了国家的或者公共利益的损害，他们不是直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法权益，往往无人享有诉权，即使法律赋予其权，也常常因为与否与他们的自身利益无直接的关系而无人。检察机关行使权，就可以提讼程序，使人民法院有权对这种案件行使审判权。

行政机关的具体行政行为造成国家利益或者公共利益损害的情况主要有两种：一种是造成国有资产的严重流失，另一种情况是具体行政行为给破坏国家利益或者社会公共利益者披上了一层合法的外衣。行政首长往往不懂法律，且具有片面追求一种政治效果的倾向，不顾必要性与可行性，难免使国家利益受损。就行政机关的行政行为而言，尤其是在行政许可领域，滥发许可，造成资源的破坏性利用的后果则屡见不鲜。有人在某风景区建了一个水泥厂，这种行为本身固然不可取，但是，没有行政机关的许可，任他再大胆也不敢在风景区建工厂。我们的法律目前尚没有将这种可能造成公害事件的不明智的具体行政行为的资格授予任何公民或者法人。如果说赋予检察机关对公害事件权是对社会公共利益造成损害后果的补救途径的话，赋予检察机关对可能造成公害事件的具体行政行为的权，则是防患于未然的良策。

1997年12月3日，我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件得到法院判决的支持，4也已证明为了维护国家利益和社会公共利益的目的赋予检察机关提起民事、行政诉讼的职责是必要的。1999年3月20日，XX县林业局林产品经销公司向该县检察院和国有资产管理局举报，该公司原任经理未经国有资产管理部门批准，擅自处分该公司国有资产，造成部分国有资产流失，严重违反国有资产管理的法律法规。县检察院经查属实，以签订买卖合同的双方当事人为被告，向该县人民法院提讼。法院经审理，认为，被告虽原系县林产品经销公司经理，但该单位属县林业局下属单位，并不具有法人地位，也无权与其他单位或个人签订房地产买卖契约；该公司的房地产属国有资产，在没有报请其主管局和国有资产管理局审批的情况下擅自将此房地产卖给被告郭XX，属无效民事行为；检察院依法实施监督，为维护国有资产不受侵犯的指控是正确的，故判决二被告房地产买卖关系无效。这也是一个非常有见地的判决。

（二） 检察机关提起民事、行政诉讼的范围

但是，检察机关的权毕竟不同于公民、法人的权，不能没有限制。否则，就会因为检察机关过多地介入民事、行政案件而影响公民自主行使权利，介入行政案件破坏行政权或审判权的有效性。检察机关在哪些情况下可以发动什么样的检察程序是必须解决的问题。

检察机关的权主要应当针对那些损害国家利益和社会公共利益的违法行为。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，检察机关的案件主要有三类：第一类是侵犯国家对国有资产的所有权的事件；第二类是公害事件；第三类是涉及其他公共利益的事件，以及其他案件。

1.国有资产流失案件

在我国，维护国家利益具有特别重要的意义，就是保护国家对国有资产的所有权。当前在国有企业改革发展中，更要特别注意保护国有资产权益不受侵犯。我国的国有资产是全国的劳动者用50多年时间的埋头苦干和无私奉献积累起来的。因此，应当在制度上防止国有资产流入少数人的腰包。对于国有资产流失的案件，检察机关以法律监督者的身份，向法院提起公诉，是完全有理由的。前述案例就是一个明证。

2.公害案件

公害案件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件。环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引 起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实需要。赋予检察机关对这类案件的权，检察机关对这类案件提起公诉，请求法院依法判决，就可以使公众利益受到保护。

3、其他公共利益受到损害的案件

其他公共利益受到损害，也必然造成公众的不满，因此而引起的争议也就客观存在。在权力分工较为合理的法治国家，司法的职能在于解决纠纷，其法律程序也就应当保证每一个争议都有一个适当的渠道诉诸法院。由于审判职能本身具有消极的一面，法院不能积极主动地去解决纠纷，这就在技术上要求有一个主张权利的诉讼主体。

按照现行法律，对于上述事件，只有极少数人享有权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人。因此，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院。

5. 没有主体的民事案件

在民事纠纷中，有些没有主体，无法向法院提讼，而受害人的利益又须予以法律保护。例如，对于已经破产的国有企业，在清算中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利。对此，检察机关可以作为原告，代表国家向债务人主张债权。在侵害死者名誉、肖像、隐私等案件中，受害人的近亲属已经全部死亡，没有人主张权利保护，而该死亡人的利益又是确需保护的，检察机关可以代表公益。1

（三）检察机关提起民事、行政诉讼的程序

检察机关作为民事、行政诉讼的原告或者公诉人，提讼，可以采取两种形式进行：

1.检察机关提起民事、行政诉讼，以双方当事人为被告

在民事诉讼中，对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会利益和公共利益的案件，检察机关可以作为原告（公诉人），将双方当事人列为被告。诉讼请求，应当是宣告双方当事人之间的民事关系无效或者予以撤销。《中华人民共和国合同法》第127条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一条文规定的危害国家利益或者社会利益的合同行为，就是应当由检察机关的这种合同案件。

对于这种案件，人民法院受理后，经过审理，确认属实的，应当按照《合同法》第52条的规定，宣告合同无效，使该行为的后果恢复到该合同订立之前的状态，使国家的利益或者社会公共利益受到的损害得到救济。

在行政诉讼中，行政机关和相对人恶意串通，损害国家利益或者社会公共利益的，检察机关也可以提讼，请求人民法院判决撤销这一具体行政行为。其被告为做出具体行政行为的行政机关和相对人。

2.检察机关提讼，以对方当事人为被告

对于侵害不特定的公众利益的案件，由于受害人的数量无法计算，或者受害人的数量众多，没有特定的原告提讼，因此，检察机关可以代表社会公益，向法院提讼，请求法院判决行为人向受害人进行赔偿，或者责令行为人赔偿，将赔偿金集中，作为基金，为这类受害人服务。1

八、追究贪污受贿、、枉法裁判的司法人员刑事责任

在《民事诉讼法》中，关于这种监督方式，有两个条文规定。一是第44条第3款：“审判人员有贪污受贿、、枉法裁判行为的，应当追究法律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”二是第185条第1款第（3）项：“审判人员在审理该案件时，有贪污受贿、、枉法裁判行为的”，人民检察院“应当按照审判监督程序提出抗诉”。新《刑法》对审判人员在民事、行政诉讼中的、枉法裁判犯罪做出了新的规定。2

人民检察院是法律监督机关，其重要的职责，就是侦查国家公职人员的职务犯罪，对这种犯罪嫌疑人查清犯罪事实，依法提起公诉，请求人民法院依法判处刑罚，制裁职务犯罪行为。在民事、行政诉讼活动中，发现司法人员有《民事诉讼法》第44条第3款和第185条第1款第（4）项规定的线索的，应当及时立案，进行侦查，查清事实后，向人民法院依法提起公诉。这是民事行政检察监督中最重要的监督方式之一，在维护司法公正、司法权威和法制统一中，具有重要的意义。

在审查民事行政抗诉案件中，应当特别注意发现司法人员贪污受贿、、枉法裁判案件的线索。在一些认定事实、适用法律上确有错误的案件中，有一部分就是由于司法人员的上述行为造成的。这种行为，既是严重的的职务犯罪行为，又是对法律的严重亵渎行为，最为广大人民群众所痛恨。这些人员是司法人员中的败类。依法打击这种职务犯罪行为，是维护国家机关工作人员形象、净化社会环境、惩治司法腐败、保证国家政权性质不变颜色的重要措施。检察人员在审查裁判不公的案件中，应当注意发现线索，不能放掉犯罪嫌疑人。

检察机关在查处这类案件中，应当严格按照《刑事诉讼法》规定的程序和新《刑法》第399条第2款以及其他有关规定，严格执法，秉公办案。在查清事实后，依法，提请人民法院依法追究刑事责任。