县林业局集体林权制度改革方案

为深入贯彻《森林法》、《农村土地承包法》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，巩固、提高和持续改善生态环境质量，解放和发展林业生产力,促进林业健康发展和农民增收，推动社会主义新农村建设，根据《中共黟县县委*县人民政府关于进一步深化集体林权制度改革的意见》精神，结合实际，制定本实施方案。

一、目标任务

（一）总体目标：根据市委、市政府要求，我县用两年左右的时间，在林业“三定”以来确定的林业生产责任制的基础上，通过确权核发或换发《中华人民共和国林权证》（以下简称林权证），进一步完善农村林地承包政策，明确山林经营主体和收益主体，深化林业体制改革。同时，全面推进林业配套改革，创建林业要素市场，逐步建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度，从而实现森林资源增长、生态环境改善、农民收入增收、林区社会和谐的目标。

（二）主要任务：完成全县农村集体林权林地林木的确权发证任务。推进林业管理体制、运行机制和制度创新，促进林权依法流转，实行林业综合行政执法，建立健全服务体系，基本建立适应市场发展需要的林业要素市场，使林业的经营管理、采伐运输管理、林权抵押、信贷支持、证件管理等综合服务水平提高到一个新的阶段。

（三）基本要求：改革坚持以法律法规和现有政策为依据；坚持尊重历史、尊重农民意愿，因地制宜，分类指导；在林改过程中，实行公开、公平、公正的原则；确保农民群众的知情权、参与权和决策权。林权改革要做到确保不造成乱砍滥伐，确保不增加农民负担，保持林区秩序稳定。

二、主要内容

（一）确权发（换）证。进一步明晰林木所有权和林地使用权，通过核(换)发《中华人民共和国林权证》，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权经营管理体制。

1.对已划定的自留山保持长期稳定不变，继续坚持“生不补、死不收”，长期无偿使用、允许继承的政策，由林农申请换发《林权证》。对已经流转的自留山，完善流转手续，办理林权变更登记。

2.林业“三定”以来承包到户经营的责任山，无论是否到期，自现在起一律延长承包期限至2035年。承包期内林地使用权、林木所有权归承包者，由承包者申请核发《林权证》，允许继承和流转；对已流转的，要依法分别办理林权登记和变更手续。

3.林业“三定”以来划定的自留山和责任山，在同一集体经济组织，林农自愿的基础上，可通过协商方式互换，鼓励以亲情友情、和睦邻里自由组合成新的联合体，实行规模经营，并依法申请办理林权登记手续。

4.自留山和责任山因抛荒被集体收回统一造林或重新组织承包造林的，要落实“谁造谁有”政策，发给《林权证》，并按原协议的比例分成，没有协议的由集体组织与农户协商确定分成比例，承包期满后，林地使用权归还原农户。

5.权属明晰的个体承包经营、股份制经营、合作联营的集体商品林以及经县级以上人民政府规划界定并到户的生态公益林维持现状不变，在本次改革中主要是完善登记内容、建全档案，换发全国统一式样的林权证。

6.现仍由集体经营的山林，凡群众比较满意、经营状况良好的，要继续保持稳定，并不断完善管理措施，采取“分股不分山、分利不分林”等形式，明确管护责任和收益分配办法。对经营方式不合理，群众不满意的，应按照有利于推进林业规模化经营的原则，完善经营措施，坚持均权到户，合理确定经营方式和收益分配办法。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，要按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体，落实抵押物。

7.对县属国有山林，要稳定权属、加强管理、核发《林权证》。已由当地村组或村民实际经营使用的，要与土地所有权者完善经营使用合同，由使用者申请办理《林权证》。

8.自然保护区、森林公园、风景名胜区、各自然村水口林等规划范围内属集体经营或已由农民承包的林地，其林权维持不变，由林权人申请林权登记。自然保护区、森林公园、风景名胜区等管理机构按有关法律规定严格管理，与林权人签订保护合同，并切实保障林权人的合法权益。

9.切实维护林权证的法律效力。这次林改进行的林权登记发证或换发的《林权证》，是森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证，也是作为申请采伐、流转、抵押、补偿等林事活动的唯一合法凭证。林权发证到户后，原证一律自行失效。

10.落实林权管理责任。县林业主管部门，承担县政府日常林权登记变更、林权流转交易、林权评估监管、林权抵押登记、林权纠纷调处、林地承包仲裁、林权安全保障等项管理职责，并负责建立健全林权档案管理，提供林权信息查询服务。

（二）减轻税费。主要是“一减负、一调整、一扶持”

一减负：即减轻林业经营者负担。农户经营自留山的收益，归农户所有。农户经营承包山的收益，除按合同约定交纳林地使用费外，归农户所有。除国家规定的涉林收费项目以外，各地自行制定的所有项目一律取消。

一调整：即按国家规定调减育林基金征收比例。林业部门由此而形成的经费缺口，由县财政予以解决。

一扶持：即扶持林业生产者和林产加工企业。按省、市、县相关优惠政策执行。

（三）放活经营

1.继续执行发展林业的优惠政策。自留山和已承包到户的集体林地以及通过合理流转取得使用权的林地，其林业生产经营活动由经营者依法自主确定，不受任何干扰，并可享受林业相关优惠政策、业务指导和技术服务。

2.放活商品林经营。在坚持森林采伐限额管理的前提下，放宽对商品林的采伐管理。木竹采伐指标分配实行公示制，林木采伐许可证由林木所有者直接申请；对农户个人经营的商品林，要按照批准的森林经营方案，足额满足采伐指标；毛竹和胸径10厘米以下人工用材林抚育间伐材不纳入生产计划管理，由县林业主管部门在省下达的采伐限额指标内审批；对成过熟人工商品用材林、非规划林地林木的采伐，在采伐限额内优先审批；对定向培育的工业原料林和其他商品用材林面积在5000亩以上的，实行采伐限额单列；实行采伐限额指标的年度接转使用政策；木竹收购实行产销直接见面。

3.加快转变林业经济增长方式。鼓励发展苗木花卉、森林旅游、森林食品、生物制药、野生动植物繁育与利用、生物质能源等林业新兴产业，逐步淘汰生产工艺落后、污染环境、浪费资源的木材加工企业。通过专业化分工协作和要素优化配置，形成市场带龙头、龙头带基地、基地联农户、产加销一条龙、贸工林一体化经营的利益共同体，促进林业规模化、集约化经营。加大林业科技投入，大力推广林业实用新技术，提高科技对林业发展的贡献率。着力打造一批科技含量高、市场竞争力强的名牌产品，加快培育一批带动农民致富能力强的林业龙头企业，逐步形成各具特色的产业集群，拓宽农民就业途径和增收渠道。

（四）规范流转。本着有利于林业发展、有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于保持水土和改善生态环境的原则，在不改变林地性质的前提下，鼓励林权权利人自愿、平等、合法地进行山林权流转。

凡已承包到户的自留山、责任山和股份合作林场，林农和承包主体自愿要求流转的，县林业主管部门要依法指导林农签订流转合同，办理林权变更手续。对已流转的集体山林（包括个人承包经营、股份制经营、合作联营的林地），本着尊重历史、依法规范的原则，妥善予以处置。凡程序合法、合同规范、手续完备的，应维持现状不变；对明显存在违规操作、、严重损害集体或村民利益的流转行为，必须依法予以纠正。对现有集体经营山林的流转，须经本集体经济组织村民大会或村民代表会议三分之二以上成员同意后方可进行，并采取公开招标、拍卖的形式转让。公益林原则上不允许流转，确需进行流转的，须按照《安徽省重点公益林采伐管理办法》，由县林业主管部门核准并按规定程序报批后，方可流转，同时在流转过程中不得改变公益林性质。

（五）强化保护。广泛深入开展林业法制教育和生态道德教育，切实提高广大干部群众加强森林资源保护、维护生态安全和持续改善生态环境的自觉性，为林改营造良好的法治环境。

凡已划定为国家和省级公益林补偿试点区内的木竹，严格控制采伐。确需采伐的，按照《安徽省重点公益林采伐管理办法》规定的审批程序和权限报批后，方可进行抚育和更新性质的采伐。

继续坚持森林资源全额管理、限额采伐不动摇，严格实行木竹凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工制度。

建立林业行政综合执法分片包干责任制，依法严厉打击乱砍滥伐林木、乱占滥垦林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。

进一步搞好木竹检查站区域调整，建立以固定检查为主、流动检查为辅的木材运输检查体系，强化木竹流通管理。

三、配套改革措施

（一）加快林业管理体制改革。按照“精简、效能、依法”的原则，加快林业管理机构和事业单位的改革步伐，乡镇林业工作站要按照国家、省有关文件规定，科学设置，合理定编，作为县级林业主管部门的派驻机构，人员经费列入财政预算；对承担林政资源管理、野生动植物保护、森林防火、有害生物防治、林木种苗管理等管理职能的林业基层事业单位，要科学整合力量，实行林业综合行政执法，建立林业综合行政执法体系。

（二）积极培育林业生产要素市场。统筹规划，合理布局，建立林权登记、林木资产评估、林权流转交易、林权抵押贷款等综合服务中心，为广大林农和业主提供一站式服务，努力拓宽林业资源进入市场的途径。对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易，进一步规范交易行为，促进森林资源资产合法、有序流转。县级林业主管部门要与有关部门协调配合，加强对林业生产要素市场的监管。

（三）建立森林资源资产评估体系。根据国家森林资源资产评估有关规定，确认森林资源资产评估资格条件，并加强对森林资源资产评估专业技术人员的培训，严格考核，持证上岗，逐步建立起配置合理、适应需要的森林资源资产评估体系，规范森林资源资产评估和流转行为。

（四）拓宽林业投融资渠道。坚持市场取向，加大林业对外开放和招商引资力度；有关部门要加紧制定森林资源抵押贷款办法，开展林权抵押贷款业务。鼓励金融机构对农民林业合作社、专业协会、个体林场和林业股份合作经济等组织提出的具有市场前景的发展项目实行优惠信贷政策，保证相应的贷款规模，相对延长贷款期限；鼓励外来企业和社会资本投资林业建设。积极探索开展森林资源财产保险业务。

（五）建立健全覆盖集体林业的公共财政制度。森林生态产品是社会公益性产品，其建设和管护资金尤其是森林防火和重大有害生物防治资金，纳入公共财政供给；对于以生态建设为主的集体宜林荒山荒地造林，政府公共财政应加大扶持力度，并将其纳入国家和地方造林工程项目予以补助；对于鼓励发展的带有方向性的造林项目，按国家有关规定给予必要的补助；林业生产所需林道和“三防体系”等基础设施建设，应作为农村基础设施建设的重点之一，纳入县政府基本建设规划，给予稳定的专项资金投入；交通、供水、电力、通讯等基础设施建设要向集体林区延伸，努力改变集体林区基础设施落后的状况；

（六）建立森林资源“三防”体系。引导农民建立民间护林防火和有害生物防治组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导下的以森林防火、有害生物防治和禁止乱砍滥伐为主的群防群治体系。健全保护森林资源的各项规章制度，引导各地制订村规民约，提高村民的自律意识和自我管理水平。积极完善生态公益林护林网络保护体系，走严格保护与合理利用相结合的路子。

四、方法步骤

按照林权改革的整体部署，分为以下三个阶段。

（一）准备阶段（20*年4月－6月）：成立组织，制定方案，宣传培训。

1.成立组织。县成立以党政主要领导为组长、有关部门参加的集体林权改革工作领导组，下设林权制度改革办公室，办公室设在林业局，集中办公。

（1）组建县级集体林改工作组

县集体林改工作领导组内设林改宣传组、政策咨询组、督查督导组、业务指导组、后勤保障组、纠纷调处组，具体协调全县集体林改工作。

林改宣传组（宣传部、广电局、林业局）

政策咨询组（县委政策研究室、发改委、司法局、法制局、林业局）

林地纠纷调处组（农委、司法局、法制局、土地局、局、档案局、林业局）

技术指导组（林业局）

督查督导组（县纪委、联乡领导、县委办、县政府办、组织部、林业局、联乡单位）

后勤保障组（林业局、财政局、各乡镇人民政府）

注：为牵头单位

（2）组建乡镇林改领导小组和办公室

各乡镇政府成立相应的林改领导小组和乡镇林改办（由分管乡镇长任主任），组织精干力量，落实办公地点。其主要职责是做好本辖区组织协调、技术指导、材料初审、质量把关。

（3）组建村民组工作小组

各村民组林改工作小组由5至7人组成，人员由村民民主推选产生。工作小组成员应符合以下条件：熟悉本组山场到户情况和座落位置；有文化，能够填写林改表格，绘制简单示意图；有奉献精神，有责任心；老、中、青相结合。工作小组在乡、村及林业部门业务指导下，具体负责本村民组林农的责任山、自留山林地勘界、填写林权登记过渡表，林权登记申请表、绘制林地四至范围示意图、农村林地家庭承包合同、联户同宗申请协议书等。具体职责如下：

（4）各村民组工作小组具体职责

①收集集体林林地所有权证书、自留山证和责任山证（山林承包使用证）、三定以及山林到户底册等历史资料；收集申请林权登记农户的身份证或户口本的复印件。

②配合技术人员按原山场到户情况分块勾绘地形图。

③组织林权登记造册，填写林权登记过渡表、申请表，绘制宗地四至范围示意图。组织申请人、相邻人、见证人签名。

④配合做好林权登记公示的具体工作。

⑤组织农户联户登记，签订《联户同宗申请林权登记发证协议书》、《联户申请林权登记发证分户登记表》和相应的申请表、勘界协议。

⑥负责本组林权纠纷调处工作。

2.制定方案。在充分调查摸底的基础上，制定林改方案。各乡镇林改方案根据已批准的县林改方案制定，报县政府批准。各集体经济组织的林改方案经村民大会或村民代表会议讨论通过后，报乡镇政府审批，送县林改办备案。

3.宣传培训。各乡镇要通过各种形式广泛宣传林改的重大意义和林改政策，组织广大群众参与林改。县林改办负责编印给广大林农朋友的公开信、林改文件汇编和政策问答，负责培训县、乡（镇）林改骨干。乡镇政府负责组织村、组业务骨干培训。培训内容为：林改政策、工作方案、操作技术规程等，确保参与林改的工作人员和基层干部都成为林改的“明白人”。

（二）实施阶段（20*年7月－20*年9月底）：现场勘界、明确主体、登记造册、确权发证，综合配套改革。具体操作要求见《黟县集体林权登记发换证操作技术规程》

1.实地勘界确权：根据林改方案要求，由各村民组林改工作小组，按乡镇林改办技术人员区划的小班进行逐块调查登记，现场核实山林权属、面积和四至界线，逐户登记并绘制山林宗地示意图。并将四至界线和确权结果张榜公布。

2.签订承包合同：经公示无异议的林权，由农村集体经济组织与林农签（补）订林地承包合同书，再将权属落实情况造册，连同与林农签订的合同书一并报乡镇政府审核。

3.纠纷调处：对林权争议和承包经营权或林权流转等引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定和完善调处预案，明确职责，加大调处力度；对于历史遗留问题，要本着“尊重历史、依法依规、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商等方法妥善解决。

4.确权发证：公示无异议的，由集体林地所有者统一与农户签订承包合同，报县级人民政府批准发证。

勘界确权完成后，乡镇将审核无误的林权登记基础材料报县林改办，审核后报县政府批准发（换）《林权证》，做到图、表、册一致，人、地、证相符。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发证。核发《林权证》后，对原有的山林权证要依法予以注销。完成新（换）发《林权证》后，今后的一切林事活动均凭新证办理。

5.同步实施综合配套改革：建立市场、规范流转、理顺体制、完善服务

(1)建立林业综合行政服务中心。深入推进改革，促进林权流转，盘活现有存量，搞活经营市场，改革投融资体制，建立林业综合行政服务中心和林业要素市场。

(2)组建以林业综合行政执法为核心的林业行政管理、执法、服务三大体系。理顺林业综合行政执法，规范林业行政管理，完善林业服务体系。按国家有关林业综合行政执法的要求，整合执法队伍。完善执法体系，对承担林改资源管理、野生动植物保护、森林防火、有害生物防治、林木种苗管理等公益性质管理职能的林业基层事业单位，整合在一起，成立县林业综合执法大队。逐步实行将森林防火、有害生物防治、造林规划指导、林权登记、市场信息化服务等纳入林业社会化服务体系,提高服务水平和办事效率。建立由县林业局直管的林业工作站管理体系,把林业站、木竹检查站等单位建成为基层服务的新型兼具行政管理和综合执法的事业单位。推动林业行业协会和林农经济合作组织的发展,拓宽农民进入市场的渠道。

(3)建立健全林农负担监督机制。对涉及林农负担的各种收费项目进行全面清理整顿,向社会公布现行涉及林农的所有收费项目、标准和收取办法。建立健全林农负担监测、举报、检查监督、案件查处等各项工作制度,严肃查处各种乱收费和加重林农负担的行为。

（三）总结验收阶段（20*年10月－2009年3月底）：乡镇自查、县级核查、总结表彰。对外业区划勘界、林权登记发证、微机录入建档等进行全面验收，总结完善。验收工作由各级林改领导组组织并按照省林改验收方案要求逐级逐项验收。

验收结束后，县林权改革领导组、办公室要对这次工作进行全面总结评比表彰，对表现突出成绩显著的，将给予表彰奖励，对于工作失误或有违法违纪行为的，要限期返工改正，批评教育直到纪律刑事处分。具体验收办法，另行制定。

五、保障措施

林业产权制度改革政策性强、涉及面广、工作复杂、技术要求高，是牵一发而动全身的系统工程。各乡镇政府务必要高度重视，采取切实有效的措施，确保各项改革任务落到实处。

（一）统一思想，加强领导。各乡镇政府要从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，将它作为解决“三农”问题的一件大事来抓，层层建立党政一把手负总责、分管领导具体抓的领导责任制和“县直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的推进工作机制。县里已成立了林权制度改革领导组，统筹指导和协调全县林权制度改革工作。各乡镇也要成立林权制度改革领导小组和办公室，抽调精干人员集中办公，具体负责和抓好本乡镇的改革工作。林业、财政、民政、农委、国土资源、法制、司法、档案、金融、税务等有关部门要密切配合，通力协作，共同搞好政策、技术等方面的服务。林权制度改革所需的工作经费，纳入财政预算，予以保障。

（二）细化方案，狠抓落实。由于各地林权制度改革进展情况不一样，需要深化和解决的问题也有很大的差异。因此，在林权制度改革的推进过程中，各乡镇一定要从实际出发，按照县委县政府确定的改革意见，抓紧研究制定好符合本乡镇的改革实施意见和操作方案，抓住工作重点，细化工作措施，稳步向前推进。要善于发现新情况，总结新经验，充分发挥好林农在改革中的主体作用，要加大督查督办力度，发现问题，及时纠正解决。同时，建立林权制度改革的通报制度，定期公布各乡镇改革的进度情况。将林改列入各乡镇年度目标考核主要工作之一。

（三）严肃纪律，规范操作。林权制度改革涉及到广大林农的切身利益，必须做到公开、公平、公正，决不允许搞暗箱操作，损害林农的利益。各级党员干部特别是党员领导干部，要严守工作纪律，带头执行法规和政策，以身作则，率先垂范，起好表率作用，决不允许在改革中利用职权为个人、为亲友捞取好处。

（四）强化引导，维护稳定。对改革实施过程中出现的新情况、新问题，乡镇政府要高度重视，把维护林区安全和社会稳定放在突出的位置，依法加强对新情况、新问题的协调解决，决不能置之不理或相互推诿扯皮。要严防因山林权属或承包合同纠纷引发群体性乱砍滥伐林木和械斗事件，坚决依法打击借改革之名制造事端、引发纠纷和乱砍滥伐林木等行为。要建立健全林权纠纷排查和解决的工作机制，及时把矛盾化解在基层、消除在萌芽状态。县、乡镇林改办公室要安排专门力量接待和处理群众来信来访，及时协调和解决群众反映的问题，以稳定的社会环境确保改革顺利进行。