街镇试编权责发生制财务报告探索与思考

“建立权责发生制政府综合财务报告制度”是党的十八届三中全会提出的重要举措，为新时期我国政府会计改革指明了方向。由于现行的预算会计制度存在缺陷及政府改革因国际化趋势，强化政府受托责任，提高政府管理水平，增强政府财政透明度及可持续性等，在政府会计中逐步引入了权责发生制为基础的政府会计体系。试编权责发生制政府综合报告是推进政府会计改革的重要内容。本文对此进行探讨。

一、街镇试编权责发生制政府综合财务报告实践探索

（一）街镇试编综合财务报告的内容、基本主体及流程

街镇试编权责发生制政府综合财务报告的主要内容是：街镇政府的财务报表，包括资产负债表和收入费用表；街镇政府的财务报表附注；街镇政府财政经济状况分析；街镇政府财政财务管理情况。

试编财务报告的基本主体是：试编主体范围为街镇政府本级财政、纳入街镇部门决算管理范围的行政事业单位及公益性国有企业。编制报告的基础数据主要是年度各类决算报表和会计报表。

街镇试编流程：对权责发生制下报表科目与收付实现制下报表科目设立对应关系――将原报表项目填入汇总工作表――编制相关抵销会计分录――编制调整会计分录――计算加总数据――计算净资产数额后，形成政府财务报表――撰写报告。

（二）街镇试编综合财务报告存在问题与难点街镇试编政府财务报告中主要存在以下问题：一是政府财务报告编制主体范围覆盖不全面，影响了政府财务报告的全面性。试编主体范围为街镇政府本级财政、纳入街镇部门决算管理范围的行政事业单位及公益性国有企业。但是街镇资金的运行情况非常复杂，政府预算拨款单位不仅限于上述的单位。使用街镇政府资金运行的企业还有很多，而且占比也不少，如政府集体资产、政府投资的公司等。这些游离于政府财务报告编制主体范围之外，使政府财务报告的全面性难以得到保证。

二是报表编制无信息软件支撑，对编制政府财务报告质量形成制约。综合财务报告汇总工作表底稿，将试编主体范围的所有数据在底稿中汇总，汇总表数据复杂，靠设置单元格间公式来进行汇总、调整、抵销，不仅数据容易出错且不易及时找出错误，手工填列表格工作量很大。以权责发生制作为计量基础，引入了企业理财与管理会计的理念，相应地对行政事业单位财务人员的会计素质与业务技能提出了较高要求。长期以来，街镇财会核算以收付实现制为基础，财务管理人员的业务水平与操作技能普遍较低，编制财务报表的质量难以保证。

三是政府资产信息的缺失及政府债务披露不充分，影响了政府财务报告的真实性。街镇虽已建立资产管理系统，但仍属于初步建立阶段，未实现全覆盖，部门之间资产调剂频繁，调拨、报废等管理手续不够齐全，导致账面资产与实际在用资产价值不相符。政府行政事业单位固定资产账面只反映其历史成本，不对其计提折旧，致使相关会计信息不仅不能准确反映资产的当前实际价值，而且不能准确反映这些资产的使用和更新情况。资产的界定与个人的业务水平及判断相关，有的资产可能被费用化。公共基础设施建设方式多种多样，资金来源结构复杂，产权关系比较模糊等。债务方面，长期以来，地方政府为推动本地区社会经济发展和提高城镇社区管理水平需要，投入了大量的财力。因地方政府财力不足，通过融资平台公司借入外部资金予以支持，故很难反映出政府的真实债务。

四是政府会计制度缺乏规范统一的政府会计标准，难以准确编制政府财务报告。街镇政府所属单位众多，采用的会计制度各不相同，缺乏统一的标准体系，如政府行政单位使用的是行政单位会计制度；列入事业单位的居委会等使用的是事业单位会计制度；政府管理的民非组织、工会等使用的是各行业会计制度；镇属公司使用的是小企业会计制度等。涉及的会计制度、办法、规定繁多，口径各异，相互之间核算标准不一，致使不能准确地提供信息完整的政府财务报告等。

街镇试编政府财务报告存在的难点：

一是固定资产折旧额的计算。行政事业单位的固定资产按照收付实现制会计核算不计提折旧，各单位资产管理系统数据和部门决算报表系统中的数据又存在差异，如何准确地把历年不同时段采购的固定资产，按照平均年限法计提折旧将成为编制财务报告的难点之一。行政事业单位固定资产数据来源于： 一是部门决算报表系统；二是行政事业单位资产管理信息系统。试编报告按以下方法采集数据：固定资产原值的取数，以部门决算报表反映的固定资产原值作为主要数据来源；折旧额则通过折旧估算方法计算得出。采用平均年限法计算，对行政事业单位资产管理信息系统中列明的固定资产进行折旧估算，计算出综合折旧率后，两个系统数据差额部分，则通过差额部分原值乘以综合折旧率估算取得。

二是编制合并会计报表。为了正确反映本级政府整体财务状况、经营成果等，势必将各预算单位之间、财政与各预算单位之间、上级财政与本级财政之间的关联业务进行相互抵销。由于合并范围广、部门之间的往来业务量多且繁杂，哪些业务需要编制抵销分录又成为编制财务报告的难点。在试编过程中，对政府内部借入借出事项、政府内部应收应付事项、政府内部收入支出事项进行了抵销。行政事业各预算单位之间的应收应付事项由于资金规模较小，难以区分，按照成本收益原则，试编中暂不考虑部门之间应收应付事项的抵销。但对于财政部门确实可以掌握的，资金来往金额较大的事项，予以抵销，以保证财务报表数据的准确性。

通过试编政府综合财务报告，发现了现行预算会计存在的不足和缺陷：即不能如实反映政府的“家底”，难以全面、准确、完整地反映政府的资产和负债，不利于强化政府资产管理，不利于政府防范财政风险；不能客观地反映政府公共管理成本，难以准确核算成本费用，不利于绩效考核；不能提供信息完整的政府综合财务报告，不利于使用者更加客观地评价报告主体的运营业绩、财务状况和现金流量；不能形成有机整体的政府会计制度，不利于经济的可持续发展。通过试编政府综合财务报告，对于全面梳理资产和负债事项、及早发现存在问题和困难、培养一批财务会计人才、更好地完善会计制度是十分有利的。由于综合财务报告工作处在试编阶段，实现准确编制财务报告还存在一定差距，需要在稳步推进的同时继续加以积极探索。

二、街镇政府提高综合财务报告质量的思考

（一）立足自身，不断学习，适应改革

我国政府会计改革对政府会计人员提出了新的更高要求，对会计人员既是挑战又是机遇。只有加强对政府会计准则的学习，提高对政府会计的认识，掌握权责发生制的内容，理解并予以消化，从而提升自身素质，自觉适应与投入政府会计改革，才不会因改革而淘汰。

（二）加强调研，找准问题，有的放矢

调查研究是谋事之基，成事之道。只有不断开展调查研究，把问题的本质和规律把握准确，才有解决问题的思路和对策。

（三）注重宣传引导，提高认识，强化责任意识

目前街镇行政事业单位对权责发生制核算的认识并不深刻，因此，街镇政府引入权责发生制的意愿并不强。可以通过以讲座、培训等多种形式向政府各部门领导及财务进行广泛宣传，尤其是政府领导班子，甚至是单位“一把手”，使其深知在政府会计中引入权责发生制的重要性。

（四）清查核实资产负债，提高报表数据的质量

清晰、全面的资产负债记录是实施政府会计改革的必要基础条件。通过组织专业人员，按照统一要求，有计划、按步骤地对各行政事业单位的流动资产、固定资产、无形资产、长期投资等资产进行逐一产权归属，补齐相关手续，做到账实相符，确保资产负债信息的真实、准确。

此外，还须做好信息化平台升级的准备工作、会计人才培养和考核机制和权责发生制政府综合财务报告审计制度等，以提高报告编制效率和准确性。

三、结语

推进政府会计改革是党中央、国务院作出的重大决策。编制权责发生制政府综合财务报告制度是改革的重要内容之一。在各级政府尤其是基础单位试编报告过程中，由于现行的会计核算基础和制度的影响，尚难以编报出具有完整性、真实性和准确性的高质量报告。随着改革的逐步深入，《政府会计准则――基本准则》和相关准则的施行，以及编报软件的开发应用，相信在不久的将来实现政府综合财务报告规范、准确、完整的编制，为国家治理、政府转型、民主管理发挥积极有效的作用。