海域利用配置分析

我国《海域使用管理法》的实施，对我国海洋功能区划、海域使用的申请与审批、海域使用权和海域使用金等方面作出了明确的规定。这部法律的重要意义是，使海洋使用从无偿、无序性向有偿和有序性改变，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，促使海域资源利用有价化。从产权的角度讲，我国《海域使用管理法》的实施，明确了海域所有权属于国家，海域的使用权、收益权、处置权等用益物权可以通过出让或转让方式获得，海域具有排他性和竞争性等私人物品特性。因此，具有物权性的海域使用权,可以和土地使用权一样进行市场化经营。另外，在法律方面，海域使用权管理法和海域使用权登记办法为海域使用权的出让和转让的市场化经营，提供了良好的制度保证[1]。海域使用权市场分为一级海域使用权市场和二级海域使用权市场。在一级海域使用权市场中，国家是垄断海域资源的卖方，个人或单位作为买方可以通过申请审批、拍卖、招标的方式来获得海域使用权。在二级海域使用权市场中，买方和卖方都是个人或单位，他们可以依法采用出租、转让和抵押等方式来流转海域使用权[2]。在海域使用权配置方式方面，我国的海域使用权配置方式主要是以行政审批为主，行政审批和拍卖、招标、流转等其它海域使用权配置方式相比，是否效率最高呢？本文拟利用新制度经济学的交易费用理论，对这四种配置方式的配置效率进行比较。

一、海域使用权配置的经济学分析

（一）新制度经济学的交易费用理论

新制度经济学认为，由于人的不完全理性、机会主义、信息不完全、道德风险和资产专用性等因素，造成实际交易中存在着交易费用。资源的配置方式是否有效率，主要是看它的交易费用的高低。如果交易费用低，那么这种资源配置方式就有效率；如果交易费用高，那么这种资源配置方式效率就低。在这里，交易成本是广义的，它主要包括：设计成本（包括搜寻成本、谈判成本、缔约成本）、监督成本、强制执行成本、组织成本和委托成本[3]。

（二）对我国四种海域使用权配置方式的交易费用分析

1.设计成本

①资源信息搜寻成本。申请审批方式上，流程是：提出申请———海洋行政管理部门审核———征求同级有关部门同意———报有审批权的人民政府批准。要想成功申请海域使用权，申请者不仅要了解海域的信息和竞争对手的信息，还要搜寻海洋行政部门、同级有关部门和有批准权的人民政府等官员的信息。而海洋行政部门也要搜寻申请者的资格等信息。这些信息量多，搜寻难度很大，所以申请审批方式的信息搜寻成本很高。拍卖和招标方式上，就投标者或竞标者来讲，为了避免标价过高造成的损失，他们搜寻的信息包括待招标、待拍卖的海域的信息，竞争对手的信息和制订标底价的海洋行政部门有关官员的信息。对于负责拍卖、招标的海洋行政部门来讲，他们也要搜寻拍卖者、投标者或竞标者的资历、资格等信息。就信息量和难度来讲，招标、拍卖方式的信息量较少和难度稍低，所以信息搜寻成本比申请审批方式低。流转方式下，双方的交易是按照市场机制进行的，由于市场价格的透明度较高，需求方只需了解海域的情况就可以了，所以，流转方式的信息搜寻成本最低。

②谈判成本。申请审批方式上，申请方要经过海洋行政部门审核、同级部门同意和有审批权的人民政府审批等程序，即申请方要层层申请、层层审批，要多次、反复地与政府有关的官员进行谈判，由于谈判的级别多，情况复杂，耗费的时间长，手续烦杂，所以谈判成本很高。拍卖或招标方式上，一般中标者在签约时都要与负责招标或拍卖的海洋行政管理部门进行谈判，如果谈判失败，就会出现次高价者中标而造成国家利益受损。所以，为了防止最高价的中标者弃标，有关海洋行政管理部门一般都要与中标者进行多次谈判，多次的讨价还价过程无疑增加双方的谈判成本。流转方式上，需求方面对的只是个人或单位，在签约时，只需与供给方的主要负责人或法人代表进行谈判，谈判级别少，耗费时间短，所以谈判成本较低。从上面的分析可以看出，在信息搜寻成本方面，申请审批方式最高，拍卖、招标次之，流转方式最低。同样，在谈判成本方面，申请审批方式最高，拍卖、招标次之，流转方式最低。由于设计成本等于信息搜寻成本加谈判成本，所以，申请审批方式的设计成本最高，拍卖招标居其次，流转方式最低。

2.监督成本和执行成本

申请审批方式上，由于海域是属于国家所有，而国家委托各个地方的海洋行政管理部门进行管理，在海洋行政部门对海域使用权的审批过程中，由于各个地方的地方保护主义、各个地方之间、各个部门之间的利益错综复杂，要实现对这些海洋行政管理部门、同级的相关部门和有审批权的人民政府的有效监督，其难度和成本相当高。有的海域，即使是通过了审批，但由于各地方和各部门之间的利益矛盾关系，它执行的难度也很高，如审批集体所有的滩涂。在招标或拍卖方式中，拍卖或招标的组织和实施的主体是海洋行政主管部门。为了保证招标拍卖活动的公正，国家指定有关部门对负责招标、拍卖的海洋行政主管部门进行监督，但是监督的难度却比监督各个海洋行政管理部门、同级相关部门和有审批权的人民政府的难度要小得多。另外，很多招标、拍卖的海域都涉及了渔民的利益，怎样安排这些渔民的转产转业[4]，是决定被招标、拍卖海域能否执行的关键要素，所以招标、拍卖的执行成本也比较高。流转方式上，由于市场的供给和需求方都是个人或单位，他们之间的交易按市场机制进行，海域使用权的变更和登记，只需依照《海域使用权登记办法》的有关规定，在有关海洋行政管理部门的监督下，依法办理有关手续和缴纳相关的费用，就可以实现海域使用权的流转，所以，流转方式的监督成本很低。另外，这些海域一直有个人或单位使用，海域所涉及的利益矛盾较少，所以，流转出去后的这些海域，执行的难度较低。从以上的分析可以看出，申请审批的监督成本和执行成本最高，拍卖、招标次之，流转最低。

3.委托成本

申请审批方式上，主要存在两种委托关系。

一是国家与各级海洋行政管理部门的委托关系。作为海域所有者的国家，委托各级海洋行政管理部门进行管理，这就形成了国家作为委托方，而各级海洋行政管理部门作为方的委托关系。作为方的海洋行政管理部门，它掌握本地区海域使用权的信息比较多，在信息不对称的情况下，如果获得的收益远远大于所受到的惩罚的话，那么，海洋行政管理部门往往倾向于冒险的机会主义行为，因此，国家———海洋行政管理部门的委托成本是比较高的。

二是申请者与海洋行政管理部门、同级部门、有审批权的人民政府之间的委托关系。在这种委托关系中，申请者是委托方，各政府部门是方，作为委托人的申请者不能获得申请海域使用权的完全信息，而作为人的海洋行政管理部门却完全掌握信息，在这层层申请、层层审批过程中，拉长了申请者与海洋行政部门的委托链，大大增加了海洋行政管理部门的败德行为，委托成本也随之增加。另外，对于海域价格，由于寻租的存在，海域使用金的价格等于或小于市场价格减去寻租费用。

招标、拍卖方式，存在着三种委托关系。

一是国家与负责招标拍卖的海洋行政主管部门的委托关系。作为委托方的国家，委托作为方的海洋行政主管部门，对海域使用权进行招标、拍卖。在这种委托关系中，作为信息优势方的海洋行政主管部门，在组织和实施海域使用权招标、拍卖的过程中，由于部门利益与国家利益不一致，可能出现海洋行政主管部门工作人员在招标、拍卖活动中、滥用权利或的行为[5]。

二是竞标者或投标者与海洋行政主管部门的委托关系。作为委托方的投标者或竞标者，为了使自己的利益最大化，为了获取标底价和竞争对手信息，提高在招标、拍卖活动中获胜的概率，存在着向海洋行政主管部门的有关负责人寻租或合谋的可能。

三是负责招标、拍卖的海洋行政主管部门与同级部门、有审批权的人民政府的委托关系。在组织和实施海域的招标、拍卖之前，负责招标、拍卖的海洋行政主管部门要征求同级相关部门的意见，经过这些部门的同意后，再向有审批权的人民政府提出申请，在得到人们政府批准后，才可以组织和实施招标、拍卖。

与申请审批方式相比，两者的委托链长度差不多；两者的主要区别在于，申请与审批的工作和与相关利益方的协调工作，都由负责招标、拍卖的海洋行政主管部门去做，相对于个人或单位来讲，由于海洋行政主管部门权利和信息的强势，所以申请审批的难度较低，所花的成本低，耗时相对较短。因此，招标拍卖的委托成本比申请审批形式的低。另外，对于海域的价格来说，在参与招标拍卖者不合谋的情况下，只要参与人越多，投标或竞标的价格就越接近海域使用权的真实价格[6]。因此，对于海洋行政管理部门来说，拍卖、招标的回报是比较高的。

流转方式，买方和卖方可以是直接交易，也可以是通过中介来进行交易。在直接交易方式中，委托方是买方，方是卖方，它的委托关系只有买方和卖方，委托关系比较直接和直观，委托链最短，成本最低。在存在中介的情况下，中介作为方，买方和卖方作为委托方，只要卖方付给中介一定的费用，海域就可以通过中介配置给买方，但是，交易是以市场价进行，所以，与招标、拍卖相比，这种方式的收益比较高。综合两方面分析，流转的委托成本比招标、拍卖的低。

二、结论

申请审批的交易费用最高，招标、拍卖次之，流转的交易费用最低；也就是说，申请审批的海域使用权配置效率最低，拍卖、招标较高，流转的配置效率最高。因此，为了优化海域使用权的配置，在海域使用权的一级市场，基于国家和社会公共利益的需要，可以采用申请审批的方式，非基于国家和公共利益的海域使用权采取招标、拍卖的形式较好；对于海域使用权的二级市场，应尽快建立海域资产管理机构，建立便于流转的中介服务机构，建立相应的海域使用权流转法律制度，进一步理顺二级市场的流转渠道，使配置效率高的流转方式在海域使用权配置中发挥主要作用。