浅议机构编制精细化管理

实施机构编制精细化管理是机构编制管理工作由粗放型管理向集约化管理转变，由传统经验管理向科学化管理转变的有效手段，也是实现机构编制管理工作科学化、规范化和法制化进程的必由之路。

一、机构编制管理现状及存在问题

近年来，各级机构编制部门，健全完善管理制度，落实“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的工作方针，依法按规审批、使用机构编制，逐步提升了机构编制管理工作水平。但就机构编制管理的精细化程度来讲，仍然存在以下问题。

（一）机构编制标准模糊，精确性不够。在机构设置方面，哪些机构该设、哪些机构不该设，没有法定的依据和标准，部门提出新成立机构的要求后，机构编制部门往往首先看上级部门设了没有，大部分地方怎么设的，“上行下效、左顾右盼”，然后决定该机构设不设。编制配备方面的粗放型管理在事业编制审批上表现最为突出。虽然国家和省这几年逐步出台或更新了公立医院、高等教育、中小学等行业的编制配备标准，但在为数众多的其他行业事业单位中仍然缺乏科学、规范的标准，机构编制部门在核定编制时主要靠经验、靠比较，缺乏科学性、准确性和说服力。长期从事机构编制工作的同志往往有这样一种感觉，要编要机构的是“头戴三尺帽”，批编批机构的是“拦腰砍一刀”。没有规范的机构编制设置标准造成机构编制增减的弹性较大，科学性不足，也为相互攀比、条条干预提供了机会，给各级机构编制部门严控机构编制增加了压力。

（二）实施审批过程被动，前瞻性不足。在目前的机构编制审批过程中，机构编制事项大多以党委、政府交办、部门汇报请示为主，被动管理色彩比较突出，超前思考，主动谋划，推进体制机制创新，服务经济社会发展方面在工作比重中占的比例还比较小。在部分地区仍然存在“重审批、轻监管”的现象，编制部门在为单位核增编制后，对怎么使用编制疏于管理，编制使用状况不明确。用人单位则存在着“只要有编制，就可以增加人员”的误区，在这种思想指导下，进了不少与履行本单位职能无关的人员，当单位职能无法正常运转或是新增某项职能导致结构性缺编时，又重新申请增加编制，陷入了“空编―无序进人―超编―再申请增编―不得不批编”的恶性循环。

（三）机构编制配置固化，动态性不强。在我国现行的财政管理体制中，按规定设置的机构和核批的编制是财政部门核拨经费的依据，用编单位往往认为核定的编制属于本单位，即使单位职能弱化，核定的编制量逐步大于实际业务工作需要，也不愿意将编制调剂到其他部门和单位使用，机构编制部门所有的倾向比较严重。更有甚者，随着经济社会的发展，有的单位职能已经消失或被其他单位取代了，这些单位主管部门为了解决干部问题也不愿撤销这种单位或是降低规格，最终导致“机构建了撤不了，规格升了降不了，编制配了调不动”，机构编制固化现象严重。

二、实施精细化管理的必要性

（一）优化配置执政资源的需要。机构编制是一种稀缺执政资源。在严格控制机构编制总量的前提下，如何合理的配置有限的机构编制资源，满足党委、政府中心工作的需求，服务经济社会科学发展，需要我们对机构编制实施精细化管理，科学设置好每一个机构，合理调配好每一名编制。

（二）提升行政管理效能的需要。以精细化管理的思维方式，用好用活现有机构编制资源，合理设置部门组织结构、不断优化人员编制配备，实现机构编制随职能调整而动态调配，可以促进各部门单位更加充分、全面、规范地履职尽责，提高部门的效能效率和机构编制资源的使用效益。

（三）创新体制机制的需要。实施机构编制精细化管理，加强对机构设置、编制配备的前瞻性研究，把机构运行中出现的新情况新问题，评估准、研究透，有利于探索机构编制管理的新思路新办法，从而推进机构编制工作方法创新、机制创新和制度创新，搭建起促进经济社会科学发展的体制机制。

三、推进精细化管理的思路及措施

（一）在科学审批机构编制上实现精细化。审批设立机构、核定编制是机构编制管理工作的起点，在审批环节上实现精细化是机构编制精细化管理的基础。一是科学制定机构编制配备标准。要想制定出科学的机构编制配备标准，必须首先加强对机构编制标准的研究。一方面，要加强相关因素研究，对于不同层级、行业、性质和类型单位的机构和编制，要充分考虑其地域面积、人口数量、经济规模等基本要素，运用科学的计算方法，确定各因素的权重及系数关系，为制定机构编制标准提供参考；另一方面，要加强比较研究，了解和掌握国内不同区位、不同经济发展水平的省、市、县同类性质单位人员编制的配备情况，了解和掌握现有机构编制的历史沿革，确保制定的编制标准不出现大的偏差。在此基础上，机构编制部门根据管理权限制定各级党政群机关、事业单位机构设置和编制配备的具体标准，健全机构编制标准体系，保证审批机构编制时有据可依。二是健全机构编制审批调研论证机制。机构编制部门审批设立一个机构，等于增加了一个履行某项特定职能的法人，为该机构核定一定数量编制或多或少会增加一定的财政支出，并且机构成立后，碍于人员分流难度大等原因，即使职能弱化、消失了，也很难核减编制、撤销机构，审批机构编制时需要在有充分法定依据的基础上慎之又慎。因此，必须探索建立机构编制审批调研论证机制，推进机构编制审批环节上的精细化。对于申请增加机构编制的事项，申请部门要提供充分详细的理由，并提供该机构将来履行职能的法律法规依据。机构编制部门结合机构编制管理的政策规定，在纵向衡量、横向类比的基础上进行充分调研论证。重要机构设置前，还应该通过听证会、专家咨询论证会等形式，充分听取各个层面的意见建议，反复酝酿，集中各方智慧，最大限度地保证机构设置的科学合理。三是确保机构编制事项批复全面准确。机构编制部门在具体批复机构编制事项时，要确保批复事项的全面、完整、准确，为机构编制的精细化使用奠定基础。具体来讲，行政机构要做到“三定”，即：定职能、定机构、定人员编制和领导职数。事业机构要做到“十定”，即：机构名称、隶属管理、职责任务、机构规格、领导职数、内设机构、经费形式、单位类别、编制数额、编制结构比例。

（二）在合理使用机构编制上实现精细化。机构编制使用的过程也是发挥机构编制资源效益的过程，在使用环节上实现精细化是机构编制精细化管理的关键。一是实施编制使用审批制度。机关事业单位使用编制，首先要向机构编制部门提出用编申请，机构编制部门综合考虑该单位职责变化情况、空编数额、人员结构以及事业单位的编制结构比例等因素，确定具体的编制使用意见，确保编制为人才所用。通过实行编制使用审批管理，可以实现机构编制监督关口前置，有效控制人员编制不合理增长。二是实行职数使用审核制度。领导职数是对领导职位和领导配备限额的规定，是配备领导干部的依据。各部门单位在竞争上岗提拔使用干部时，要首先向机构编制部门提报职数使用申请，机构编制部门根据职责任务情况、职数空缺情况，确定使用意见，防止超职数配备领导、超规格配备领导等问题的发生。三是落实编制实名制管理机制。机构编制实名制管理，是将机构编制管理与人员管理紧密结合，严格按照核定的人员编制，配备相应的工作人员，实行定编到人，并将机构编制和领导职数数额和实际配备情况向社会公示，接受监督的一种管理制度。严格落实机构编制实名制，有利于防止超编进人、混编混岗、超职数配备干部等违规问题，是推进机构编制精细化管理的有效抓手。

（三）在动态调整机构编制上实现精细化。随着经济社会的发展，各部门单位承担的职能任务也在发生变化，实施机构编制精细化管理要求机构编制部门把握不同时期的阶段性特点，充分发挥机构编制调整的“杠杆”作用，通过资源整合重组，内部挖潜，确保机构编制使用效益的充分发挥。一是建立机构编制评估机制。在审批设立机构后，机构编制部门要对新设机构的日常运行、机构设置、编制使用、职责履行等情况进行跟踪评估。根据评估结果，及时调整影响职责履行的机构编制事项，促使该机构的机构设置、领导职数配备、人员编制使用等情况与该部门履行职责相匹配，提高机构编制资源的使用效能。二是健全完善绩效考核制度。机构编制部门要改变重审批、轻监管的做法，切实加强对现有部门单位职能履行情况的绩效考核，通过科学设定考核指标，创新考核工作方式，重点考核各部门单位的职能履行情况，依据绩效考核结果，控制、压缩职能削弱、工作任务不饱满部门的编制使用，及时撤销、合并或整合职能取消、下放和转移的部门，相应减少或收回编制，调整到职能加强和任务增加的部门，从而建立起有减有增的编制动态调控管理机制，实现机构编制的调整优化与职能调整同步，实现盘活存量、有减有增的机构编制动态调整格局。三是加大监督检查力度。机构编制监督检查既是机构编制管理工作的“一把利剑”，也是落实机构编制政策规定的最后“一道防线”。机构编制部门要着力构建起与监察、审计等部门联动的工作机制，凝聚监督检查工作的整体合力，采取日常监督与专项检查相结合、事前监督与事后监督相结合、公开监督与自身监督相结合等多种方式，不断加大监督检查工作的力度和强度，坚决查处各种违纪违规行为，维护机构编制政策的严肃性和权威性，巩固机构编制精细化管理的结果。（作者单位：滨州市编办）