地方政府融资平台利弊分析及建议

摘要：地方政府融资平台在我国快速城市化过程中发挥了重要作用，但是也有引发通货膨胀之嫌，并且影响科教文卫等公共品的提供，对民营经济有挤出效应，文章对于规避融资平台的负面影响给出了相关的政策建议。

关键词：地方政府；融资平台；利弊分析

一、 引言

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

为应对这次金融危机而实行的积极的财政政策和适度宽松的货币政策推出后，地方政府融资平台呈现快速发展的态势。到2009年末，融资平台数量达到8 221家，贷款余额达到7.38万亿元。由于政府的调控措施，2010年地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解，到2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级(含县级市)平台约占70%。

地方政府融资平台对弥补基础设施建设资金缺口、有效扩大内需、促进经济平稳较快发展发挥了重要作用，但是由于其举债规模迅速夸张，内部运作也不太规范，所以也积累了很大的风险，受到了社会和媒体的广泛关注，大家褒贬不一。

二、 对地方政府融资平台的利弊分析

地方政府融资平台是我国社会转轨过程有的产物，也是我国经济动力机制中不可或缺的重要组成部分，研究地方政府融资平台，不是“存”和“废”的问题，也不是“堵”与“疏”的问题，而应该有理性的思考。

1. 对经济增长有推动作用，但是也有引发通货膨胀之嫌。地方政府融资平台形式上虽然是市场经济的行为主体，但是实质上却是地方政府相互竞争的工具，是地方政府为在竞争中取胜的众多行为中的一个。所以其在推动我国经济特别是地方经济中的作用也不可忽视。

张五常（2008）认为，各地地方政府，通过土地、税收等优惠政策来吸引外资，争抢企业在本地入驻，从而导致了中国的高速发展。地方政府有收取出售土地获益与获取税收收益的权力，这样地方政府的收益函数为卖地收入和增值税收入之和，各县政府为了使得这个收益最大，展开了充分的竞争，这种竞争，使得各县的土地利用达到较高效率。在当今土地财政模式之下，土地出让收入是融资平台偿债资金的主要来源，我国地方政府存在土地财政和举债双重冲动，在当今城市化大背景下，两者互为助推器，一荣俱荣，一损俱损。1998年出台《土地管理法》以及后来的一些土地征收条例使得地方政府能够以低补偿的形式大量征收农村土地，经过储备后高价转让给开放商，获得大量的土地转让收入，并可以通过财政担保和土地抵押的方式取得大规模的银行贷款来投入城市建设。由此形成征地土地收入银行贷款城市建设征地这样一个不断循环的过程。

而融资平台在这其中扮演一个什么角色呢？按照张五常的论述，在中国特有的环境和条件下，中国经济的高速增长主要是县与县之间的竞争来完成的。那么县和县之间的竞争工具就值得我们关注，从融资平台的数量上来看，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6 576家，其中：省级165家、市级1 648家、县级4 763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上，从规模上来看，省级8 826.67亿元、市级26 845.75亿元、县级14 038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。可见无论从数量还是规模上来说，县一级的融资平台都占有很大一部分，这充分说明作为竞争工具，融资平台充分发挥了作用，推动了经济增长，这和张五常论述的中国经济的增长的源泉不谋而合。

另外，地方政府融资平台也有引发通货膨胀之嫌。在我国，财政风险的金融化和金融风险的财政化是政府化解风险的常用方法。而地方政府融资平台却同时绑架了我国财政和银行，因为其可以用土地财政作支撑从银行获得贷款。

从财政方面来讲，土地财政在未来来讲具有不确定性，房地产泡沫积累到一定程度，特别是最近政府为了规避房地产风险而实施的一系列保证房地产市场良性发展的政策，使得依靠土地升值来保证还款来源的方法并不是长久之计。融资平台的资金大部分投向基础设施领域，这些项目一般建设周期比较长，资金回收比较慢，再加上一些项目运作不规范，项目实施前缺乏科学论证，这样还款来源并不能得到保证。

从银行方面来讲，若融资平台资不抵债（很有可能发生），地方政府也无法替其还债，因为一些地方政府所出具的担保是有名无实的，这银行贷款就成为呆账、死帐和坏账，大量的不良贷款将再次累积，这时政府将只能沿袭曾经的办法，对商业银行不良贷款进行核销、剥离或注资等方式予以化解。这种情况其实就是地方政府绑架银行、商业银行绑架中央银行的货币发行权，从而为通货膨胀的发生埋下伏笔。

2. 对地方提供了公共产品，特别是基础设施，但是科教文卫投入比较少。地方政府融资平台所融资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，促进了各地经济社会发展和民生改善。

但是从表1中可以看到，地方政府的债务主要投向中，市政建设、交通运输、土地收储占了前三位，而公益性的教科文卫、保障性住房等占的比重却偏低，这和政府职能转型、建设服务型政府的理念是背道而驰的，我国政府特别是地方政府更多承担了经济建设（本应该是市场来做的）的任务，这和前面论述的官员的政绩考核制度是相一致的，这种地方政府的支出结构也是不利于我国优化和完善社会主义市场经济体制。

特别要指出的是，从去年开始，中央政府加大了保障房建设的政策支持力度，在刚刚出台的《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》中规定，“符合规定的地方政府融资平台公司可发行企业债券或中期票据，专项用于公共租赁住房等保障性安居工程建设。地方政府融资平台公司发行企业债券，要优先满足保障性安居工程建设融资需要”。这样地方政府融资平台的支出中保障性住房的支出有可能加大，但是也有借着建设保障性住房的幌子，来加大融资力度，从而增加融资风险之嫌。