“30年不变”还不够

家庭联产承包责任制实施初期，土地的承包期限一般都比较短，有的为3～5年，有的仅为1～3年。1984年，党中央和国务院决定将土地承包期延长至15年。1993年，又将延长期扩大为30年，称为“农村土地承包制度30年不变”。应该说，中央实施“农村土地承包制度30年不变”的目标是明确的，出发点也是好的，即稳定农地生产经营制度，保障农民利益，促进农业发展。然而，笔者通过对辽宁、山东等地的调研，发现农民对这个制度的看法与中央制定政策时的初衷不完全一致，其实际运行效果也与中央预期有差距，需要对此制度进行重新思考和定位。

“30年不变”，农民怎么说

农民对“农村土地承包制度30年不变”的看法是随着土地收益和人口结构的变化而变化的。开始时农民对此制度并不在意，觉得无所谓，后来随着农业税的免除以及各项支农惠农措施出台后，土地分配的不平等越来越严重，农民对“农村土地承包制度30年不变”的看法就发生了变化，不再是无所谓了。笔者对辽宁、山东等地农村的村民进行了访问调研。农民的典型说法如下：

付某某（辽宁省阜新市阜蒙县平安地镇干沟子村村民，男，44岁）： 30年不变不合理，村上的老吴家，爹妈早死了，可是地现在还种着。如果老不变了，那将来就有吃不上饭的。都说打工，有几个在城里站下的，还不都得回来，回来之后靠啥，还不就是地，那又没地，咋办，这就是问题。我觉得地应该动一动，别大动，就是把死的抽出来给新生的，这样就公平一些。

王某某（山东省聊城市莘县魏庄乡信庄村村民，男，53岁）：俺认为这“30年不变”不合理，我是属于占着便宜的，我家有三个儿子，都考上了大学，但他们的地我现在还种着呢。有很多小孩和大人没地，没地不好办。从公平上考虑，别从私心上说，我同意把地动动，起码把那些老死病死的、考大学离开农村的那些人的地拿出来，给那些没地的补上。

刁某某（辽宁省阜新市阜蒙县旧庙镇哈达村村民，男，64岁）：原来地还是经常动的，三年一小动，五年一大动，现在中央有政策：30年不变。我看不能这样下去，必须得变变。要不然太不合理，凭什么人家小孩生在农村还没地，又不是城里，没地指望啥呀。对地投资是不太可能的，一个是不好整，整完了不一定能挣钱。粮价不稳定，化肥种子猛劲儿涨，电、水等费用也涨，再加上祸害、偷，不好弄着呢；再一个是投资不起，谁帮你整，靠自己，哪有那么多钱，靠贷款，现在去农信社贷款可难了，不信去试试，一般人可弄不出来，得有关系，没关系就得有资产抵押。

从以上访谈看，农民对“农村土地承包制度30年不变”的反响并不是很好，认为其不合理，而且也可以看出，该制度也没有促进他们对土地的投资。从实际效果来说，与中央制度政策的初衷相悖。

政策为什么不能消除农民戒心？

“农村土地承包制度30年不变”的目标是好的，但实际效果不明显。为什么会这样呢？笔者结合自己的调研，对此进行了考察和分析。

首先，农民并未消除疑虑。中央实施“农村土地承包制度30年不变”政策，目的在于给农民吃一颗“定心丸”，意在向农民表明，中国家庭联产承包制度是一贯的，中国的土地制度再也不会回到“”时代，土地的使用权归农民，可以放心大胆地进行生产经营。然而，这颗定心丸的效果到农民那里就打了折扣。

农民对定心丸的担心，不是空穴来风，新中国农民历经的三次土地制度变化给了他们理由。第一次是1949～1952年的“”。这个变革改变了旧中国土地分配格局，几乎把所有地主和富农的土地都分配给了贫农和雇农（地主掌握的土地大约占当时全国土地的三分之一，富农约占15%～20%），同时，这次变革也使农民享有了土地的产权。农民对此欢天喜地，尤其是贫农和雇农，他们终于在国家权力的帮助下成为新中国的主人和建设者。第二次变革发生在“”时期。这次变革的目的是抑制“”之后农村的贫富分化，同时利用社会主义制度的优越性加快农村和农业的发展。“”制度把农民对土地产权的享有转变为集体对土地产权的享有。规模化的经营虽有其积极的一面，但中国这次“大干快上”以及整齐划一的强制性制度变迁不符合农民的根本利益。因此，没有“退出权”的农民只能选择消极怠工，结果造成中国农业的大滑坡。

在1978年改革开放的背景下，国家认可并推行了安徽小岗村的家庭承包制度。这是中国第三次农地制度变革。这次变革把土地的生产经营权再次赋予给家庭而不是集体，但集体享有土地的所有权。农民表现出了对该制度的强烈偏好，积极性被充分释放，中国的农业和农村在短短几年内便发生了翻天覆地的变化。

在此，笔者不对制度的“好坏”及其背景原因进行深入探讨。只说明这样一个事实，有了这些变革以及农民在这些变革中的“失利”，农民对中国的农地制度变化的未来始终心存疑虑。另外，中国农民对农地制度变化的担心还缘于农民对农地产权享有的“不完整”，即农地的“天然产权缺陷”。笔者所言的“天然产权缺陷”是指中国农地产权内化了国家力量。前文已述，中国农地制度历经三次大的变迁，简单来说，就是经历了一个由“旧私”到“新私”，然后是从“私”到“公”，后来再把“公”的一部分转变成“私”这样一个过程。在这个变化过程中，主导力量是国家。因此，中国农民对土地尽管热爱，但他们对土地的产权有着先天的弱势心理，认为土地本质上是属于国家的。虽然他们现在拥有30年的使用权，但如果国家需要，做出变革那也是他们不能抗拒的；虽然有相关的法律进行保障，但法律也不是不可以更改的。因此，即使赋予农民30年的使用权，也很难消除他们心中的疑惑。农民并非不懂什么是使用权，因为中国历史上也曾有“田底权”、“田面权”之说。他们明白自己的身份是土地经营者，而不是土地拥有者，拥有农村土地的是集体，本质上是国家。笔者走访过很多农民，当问及土地属于谁时，他们几乎给出同一个答案，即土地是国家的。

其次，农民进行长远性投资缺乏激励。中央当初出台“农村土地承包制度30年不变”时，意欲鼓励农民对土地进行长远性投资，即鼓励农民改良土壤、兴修水利、增强土壤肥力以及提高集约化经营水平等。这样，对国家来说，既可以提高农民收入水平，也可以保障粮食等农作物的生产。然而，笔者通过对辽宁省阜蒙县的一些乡镇进行考察，发现很多农民虽然拥有了“土地确权证”，但投资的意愿仍旧不大。

为什么中央的政策会“事与愿违”呢？笔者对此进行了分析，原因有五：第一，农民顾虑没有消除。第二，土地“碎化”导致投资成本很高，经济效益低下。实施家庭联产承包制初期，村集体对农地按人口进行了均分，基本保障了分配公平，同时也导致农户的土地地块过多、过碎的情况。在这种情势下，即便有“30年不变”的政策，农民很难进行合理投资。第三，农民没有足够的资本积累，间接融资渠道也不畅通。中国农民收入提高最快的时期是在改革开放之后的五、六年，之后，农民收入提高的速度明显放缓，自我积累的资金有限。而目前农村的小额信贷以及其他间接融资渠道还有待进一步理顺。如果没有银行或者农村信用社支持，农民不可能对土地进行有效投资。第四，进城务工农民对自己的未来没有稳定预期。自己能否在城里站下，是不是还要回到农村，农民都没有把握，土地不能轻易舍弃。在这种条件下，农民的决策其实很矛盾，面临着两难困境。正是在这种矛盾当中，农民不轻易也不情愿对土地进行长远性投资。第五，农地流转成本高。尽管国家鼓励流转，但实际上流转的规模在农村还相当有限，尤其是对那些主要依靠土地为生的农民来说。为什么难以流转呢？一是土地流转的可操作性不强。一等地必须与一等地交换，否则就会不公平，如果辅以货币补偿，只能有赖于农民的自我谈判，但这种谈判有时候不会很顺利。农村与城市不同，它是一个熟人和半熟人社会，其内部结构和宗法关系非常复杂，谈判时需要考虑的很多因素成本相当高。二是现有农村政策导致农民愿意拥有土地，而不愿意把土地放在流转市场上。近几年，国家取消了农业税等项目，而且还提供粮食补贴、种子补贴、综合补贴等各种补贴，这减轻了农民负担，也增加了农民的净收益，农民种地的积极性增强，流转土地的意愿降低。

大不动小调整促集中

由上述考察和分析，不难发现，“农村土地承包制度30年不变”政策之所以没有达到预期效果也是有原因的。怎么办？笔者建议如下：

第一，完善“30年不变”制度，丰富“30年不变”政策含义，重申该政策的本质是“大不动、小调整”。农民的土地不能不动，只不过是不能经常动，不能大动。过去的“三年小调整、五年大调整”过于频繁，而现在把土地承包制度延长至30年，也确实长了一些。承包制度时间长就必然导致很多农民家庭地少或者根本没地。中国目前的城市化水平以及城市化的模式和进程也还不足以将大量农村人口全部吸纳到城市，农民进城打工的保障制度，农民工的“市民”待遇还有待于进一步完善。在这种情形下，剥夺身在农村的农民拥有土地的权利，无异于压缩他们的生存空间，这是不合理的。中央应重申30年不变制度之含义，或者出台新的制度安排敦促村集体发挥其应有功能，合理配置农户土地资源。

第二，在重新调整土地时，尽量保证地块集中，以有利于农民对土地进行投资。在地块分散时，农民投资很难进行。比如，打机井，如果一个机井的水量可以浇灌10亩地，那么农民拥有的地块至少为10亩才比较合理和科学。而实际上，农民所拥有的该地块面积仅为2～3亩，显然，这时候打机井不合算。假如与其他农户共享，很可能协调成本较高。最终，农民在自己理性的支配下，选择不打井。因此，若要鼓励农民进行长远性投资，地块相对集中较好。另外，土地的相对集中，也方便农户生产经营，比如更改生产作物的种植安排。如果某农户想停种农作物，转而种植经济林，在土地分散的情况下，其他农户一定不支持该农户，因为树的成长会给周边的农作物成长带来负面影响。若土地相对集中，地块较大，改变土地的生产模式和生产作物的种类，势必会容易一些，引起的纠纷和协调的成本也会降低。

第三，完善相关制度，推进土地的规模化经营。为了促进土地的规模化经营，除了采用地块集中的分配方式之外，还应该建立健全吸纳剩余农民进入城市的各种制度，包括户籍制度、农民工进城之后的各种保障制度。只有各项制度完善起来，农民工进城务工才有稳定的预期，从而使他们愿意同时也能够真正离开土地，在城市“安营扎寨”。土地流转的规模自然会加大，土地流转市场也会日益发展，这将大大促进土地的规模化经营，有利于中国“三农”问题的解决，也有利于建设社会主义新农村，更有利于全面建设小康社会。