促进城市可持续发展的围填海规划指引探索

摘要：城市化进程使土地资源的压力不断升级，为此，沿海城市纷纷把目光聚焦海洋，借填海造地来缓解城市用地矛盾，我国正处于以临海工业、滨海旅游、港口开发为目的的填海造地高潮。对围填海的认识不足、管理权责不清导致了很多问题，本文通过对日本、香港等地区填海案例的解读和借鉴，分析归纳其填海经验和教训，提出围填海规划指引的思考和建议。

关键词：围填海、启示

围填海为城市发展提供了重要的战略空间资源

为进一步拓展发展空间，中国的围填海工程日益增多，围填海每年新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3%―4%，占沿海省(区、市)每年新增建设用地面积的13%―15%。填海造地成为沿海城市缓解土地供求矛盾、扩大社会生存和发展空间的有效手段。

我国长达18000公里的海岸线上，分布着十几个人口超百万以上的特大城市和数以百计的中等城市。自20世纪80年代以来，沿海地区先后设立5个经济特区、开发开放了14个沿海城市，我国经济布局向沿海地区集聚的趋势已经形成。

事实表明，新围土地建设成本明显低于其他类型土地的开发，对培育新的区域经济增长点，提升区域经济实力，具有明显的综合效益。从1994年筹建到2009年，天津滨海新区围海造陆的土地上， GDP总量达到3810.67亿元，是15年前的30多倍，人口增至200多万。

国内填海案例地区的经验借鉴

制定围填规划体系，统筹资源有序填海

从国内外经验来看，围填海历史较长，取得效果好的国家或地区均在早期制定了规划，从宏观到微观层层深入，加强对围填海地区的规划指引，使很多地区的围填海建设可以长期有序地进行，其中以香港和日本尤为突出。

香港自1842年开始填海，至今填海土地已超过70平方公里，占香港建成区面积的1／3。香港采用政府主导的整体填海计划，每项填海工程至少包含三个层次的规划指导，即都会计划、各区填海规划指引以及海滨城市设计。随着工程的进展、城市的发展以及公众的意愿，各层次规划还会根据需要适时进行调整和修改，以适应城市发展需求。

日本十分注重对围填海区域的整体规划，日本政府在上世纪60年代曾两次制定新产业都市和沿海工业发展区域规划，统一进行沿海工业布局，明确了都市带和工业带的规划位置和范围。使之经过长期、快速、大规模的填海活动后，仍保持着有序规划布局和较大的贮备发展空间。

加强围填工程管控，引导科学填海方式

对于土地资源紧缺的沿海国家来说，完全堵住向海要地的需求是不可能的。为此，国外逐步严格实施审批管理，并积极在前期开展大范围的水动力模型研究，引导围填海工程朝着科学的方向发展。

日本政府日益关注海洋生态环境保护，从20世纪90年代开始，环境省不再轻易批准各地要求围填海的报告，围填海规模总体上呈现逐年下降的趋势。目前，日本围填海总面积已经不足1975年的1/4，每年填海造地面积只有5平方公里左右。

香港因为围填海缩减了维多利亚水面，宽度由1.7-3.7公里缩减为0.8-1.4公里（1995年数据）。港界水域由7000公顷缩减为4200公顷，致使维多利亚水流变急，大船进不去，小船停不住，水流速度加快对两岸的冲刷现象也非常严重，因此香港法院进行立法“维多利亚湾内不准再进行任何填海行动。

这些立法中，都要求必须进行大范围的影响研究，包括水动力、环境保护等，在此研究基础上才可考虑围填海工程的方案，以求尽可能减少围填海对海洋生态环境的影响，引导科学围填。

积极恢复生态环境，降低围填负面影响

不少沿海国家通过围填海获得大量平整成片的土地，缓解了城市建设和工农业用地紧张状况，从而带来了巨大的经济效益。与此同时，过度和缺乏科学指导的围填海工程以及对围填海地区的不合理利用也造成了恶劣的负面影响。

首先，围填海导致沿海滩涂湿地变小，物种减少。日本环境省公布的调查数字显示，自1945年到1978年，日本全国各地的沿海滩涂减少了约390平方公里。

其次，在围填海的土地上发展不适合直接临海的大工业大港口，造成海洋污染加剧。

此外，由于对围填海的认识不足，防洪潮的论证和建设不适合，很多地区还出现了内涝、洪水、地面沉降等问题。

面对围填海工程带来的种种负面影响，有关国家认识到，只有大力遏制环境污染，努力恢复海洋生态健康，才能确保沿海地区经济社会可持续发展。日本为了减轻20世纪六七十年代大肆围填海造地发展工业经济带来的后遗症，政府立法要求各种工厂和城市限制排污，每年还投入巨资设立专门的“再生补助项目”，希望找到一些恢复生态环境的方法。

指引围填海的规划建议

坚持科学论证、海陆统筹的基本原则

填海造地应以生态环境保护为前提，优先采取相应措施。像日本那样先破坏后补偿式的填海造地需要付出很大的代价，得不偿失，而应该学习香港前期做好生态论证的科学基础，确保长期填海的可行性和可持续性，从而保证城市发展的需求和安全。

因此，建议应以生态优先为前提，尽早开展基于现状的水动力数据模型研究，确定在生态可行的前提下填海的范围、规模及形态，进而指导下一步的规划。缺少填海可行性研究的空间规划，不论多么漂亮，也只是纸上谈兵，无法实施、落到实处。

国内外实践证明：海陆统筹规划是保证围海开发顺利实施的基础。填海造地是一项涉及多方面、影响深远、长期调控、复杂的系统过程，需要规划引导，宏观到微观层层深入。因此，在进行此项工作前做好科学、全面的规划是十分必要的。

及早建立多部门合作的决策模式

填海造地涉及到政府部门、环保部门、海洋局、投资者、普通大众等诸多方面的利益分配，如何协调、平衡各方利益，保证工程的有效实施及各方面的正常运行，严格健全的运行机制是关键。

填海工程的复杂性、长期性决定了必须分期分阶段进行的特点，随着城市快速的发展，应该用变化、发展的眼光看待填海地区的定位、功能。明确港口、港城城市发展时序，各阶段的功能需求，及早对不确定性的因素制定可适应性较强的布局结构及预留重要功能用地。

此外，围填海规划应实行全过程公众参与的机制。应持续邀请不同领域的专家、学者参与，集思广益，为填海提供决策性的依据和结论；要使用各种方法和措施，鼓励市民参与到填海计划中，发表观点和意见。政府部门要随时听取环保部门和民间对于填海的意见，常与市民、环保、海洋等相关部门进行沟通，协调平衡各方利益，努力在发展和保护中寻求平衡。

结语

围填海势必会对海洋生态环境产生一定影响，又不可忽视其对城市和国家发展提供战略性滨海空间资源的重要作用和意义。权衡其中，必须坚持科学论证的基本原则，努力减少围填海对生态、对环境的恶劣影响；其次要树立海陆统筹的理念，促进多学科多部门的合作规划和管理，加强对围填海的管控措施；最后要注重公众意见和社会影响，平衡多方利益。

参考文献

尹鸿伟. 日本填海的教训. 中国社会导刊, 2006（19）:52-53

罗章仁. 香港填海造地及其影响分析. 地理学报, 1997（3）:220-22

翁国华. 浅谈如何高效的开展围海造地工程. 工程实践, 2009（2）:65-67

汪阳红. 围海造地的经验教训及启示. 中国海洋报, 2001（1）:第三版

作者简介

薛金鑫（1981-），女，深圳市城市规划发展研究中心地区规划二部主任规划师，城市规划师（中级）。