规制融合的欧盟模式及其启示

摘 要：欧盟的规制融合实践独具特色，已发展成为一种典型模式。其基本逻辑是通过规制融合全力促进竞争，以尽力吸纳投资、全面实现公共利益。中国在经营体制改革中建立的规制逻辑，与欧盟推进规制融合的逻辑大有差异，这决定了欧盟的规制融合经验具有多大程度的借鉴意义，以及对其进行借鉴的可能形式。

关键词：媒介融合；规制融合；欧盟模式；规制逻辑

媒介融合是一场空前绝后的产业革命，电信、广播电视、出版、计算机等几大产业的边界日益模糊、收缩，趋于消失，不仅广播电视业、出版业相互交融而发展成为全媒体，而且电信业具有了媒体功能，广播电视业可提供电信服务，曾经的专用技术平台发展成为全业务平台。基于纵向一体的产业结构，几大产业的传统规制是一种服务一种规制，或者是一种平台一种规制，但在这场方兴未艾的革命中，它们的产业架构、市场结构被彻底颠覆，传统的纵向分业规制遭受根本性挑战。面对媒介融合这一汹涌而至的产业革命，世界各国正积极推进规制融合，传播规制正经历历史性转型。欧盟跻身在这场规制变革的最前沿，从世纪之交以来一直备受瞩目，即使是推进融合的世界风向标美国，也似乎稍逊。欧盟的规制融合实践有哪些令人格外关注的特色？这种模式的基本逻辑何在？中国于2010年推行三网融合试点，应对媒介融合的传媒规制改革迫在眉睫，欧盟的规制融合模式对中国有何启示？

一、欧盟规制融合模式的形成

美国1996年的新电信法吹响了融合规制号角，紧随其后，欧盟在1997年有关融合规制的宣言：“电信、传媒和信息技术部门的融合及其对走向信息社会的规制含义绿皮书”。在这一指导性文件中，欧盟定义了四个层次的融合，其中包含了政策与规制框架的融合，并且欧盟提出了应对融合的三种可能的规制模式：在传统纵向规制的结构上扩展；为新服务发展独立的规制模式，与现有的电信、广播电视规制并存；引入新的规制模式覆盖传统服务与新兴服务{1}。绿皮书后不久，欧盟再次指导性文件，指明三网融合的原则。

2000年，欧盟颁布《电子商务指令》，主要规范信息社会服务，其中包括互联网在线内容服务，似乎有为新服务构建独立规制模式之势。只不过，其时还不大成熟的互联网视听内容并未包含在这一指令之内。

但此后，欧盟做出了另外的选择，在规制融合上连续迈出坚定步伐，从三种可能的规制模式中做出了倾向性选择。第一，从2002年3月开始，欧盟颁布了一系列文件，包括六个指令，一个决定和两个行政文件，在融合环境下对电子通信进行了重新规范，特别是《关于电子通信网及业务的共同规制框架指令》，搭建起融合的规制框架，对电子通信网和电子通信业务实施统一规制。其中的电子通信业务，无论是传统服务，还是新兴服务，都在该指令的覆盖范围之内。第二，2005年底，欧盟完成对《电视无国界指令》的新一轮审查，新出台的《视听媒体服务指令》于2008年初生效。这次修订曾有四种意见：废止《电视无国界指令》；保持《电视无国界指令》不变；不将《电视无国界指令》施用于新兴的视听节目服务；将传统视听节目服务和新兴的视听节目服务纳入一个新的综合性规制体系，但实施分类监管{2}。欧盟最后选择了第四种意见，新指令中的视听媒体服务，既包括传统服务，也包括新兴服务。第三，在日新月异的融合背景下，通过多年的热切讨论，欧盟对电信规制框架进行再次审定，于2009年11月通过一揽子改革方案，在规制机构、有效规制、促进竞争、消费者权益保护等方面重拳出击。这次改革已不再是仅停留于如何将传统服务、新兴服务纳入统一规制模式，而是在规制的基本问题上进行精细改革，使覆盖传统服务、新兴服务的新规制模式日臻成熟。

在1997年绿皮书提出的三种可能规制模式中，欧盟最终选择了第三种模式，引入了覆盖传统服务与新兴服务的全新规制模式。也许欧盟的规制融合走向成熟仍任重道远，这从每次新规则出台前的激烈争论中可见一斑，但经过10多年循序渐进的实践，欧盟的规制融合框架已基本形成。

二、欧盟规制融合模式的主要特色

从已的众多指令及相关文件来看，欧盟为应对媒介融合而进行的规制变革实践，清晰呈现出以下几个主要特色：在规制框架上，摒弃纵向分业规制框架，重新搭建起横向分层规制框架；在规制方式上，从网络、内容、服务等环节分别构建了统一的规制体系；在规制趋势上，不断简化事前规制，偏重事后规制，逐步从行业规制向竞争规制转变。

1. 规制框架：从纵向规制到横向规制

媒介融合对传统规制的根本性挑战在于：传统规制是纵向分业规制，其规制对象是纵向产业，而走向融合的各大产业在产业结构上正趋于横向一体化，其对应链节正横向聚合形成全新的横向产业，传统规制的对象已不复存在。传统纵向规制是与纵向一体的产业结构相适应的，一旦对横向产业继续实施纵向规制，必然在全方位面临严峻挑战。纵向规制框架与横向产业结构之间的矛盾，是传统规制在媒介融合时代深陷困境的根本原因。

欧盟规制融合最为引人注目之处，就是重新组织规制，搭建全新规制框架，对融合产业实施横向分层规制。2002年，欧盟为所有电子通信网络构建一个共同的规制框架，这是奠定新规制框架最为关键的一步。传统规制是按行业纵向组织规制，并且因信息服务（内容）与网络平台不相分离，各大产业的服务规制与网络规制最初基本同义，两不分离。将所有通信网络纳入一个统一框架，主要为网络平台制定单一规则，这表明欧盟试图将网络规制与服务规制、内容规制完全分离开来，从横向组织规制，分层设计规则。尽管其时在欧盟层面暂未形成统一的内容规制，但事实上内容已与网络实现分离规制，只不过是内容规制暂由各国依据各自的法令分别实施而已，加之欧盟之前曾对信息社会服务（包括部分在线内容）建立共同规制框架，欧盟2002年的规制框架已然分为网络、服务、内容等层次，横向分层规制雏形初现。其后欧盟出台的《视听媒体服务指令》，在欧盟层面搭建起视听内容的共同规制框架，与电子通信规制框架相呼应，内容与网络、服务的分离规制从法律上得到最终确认，横向分层规制框架基本形成。

欧盟新规制框架旨在消除纵向规制框架与横向产业结构之间的矛盾，以从根本上破解传统规制在媒介融合时代的困局。这一框架不再遵循传统规制的逻辑按行业进行纵向规制，而是顺应媒介融合中产业结构的横向一体化趋势实施横向分层规制。尽管传统的电信、广播电视等产业仍被纳入这一框架，但其规制对象不再对应电信、广播电视等传统纵向产业，而是对应网络、服务、内容等新形成的横向产业。欧盟彻底颠覆了传统规制框架，在世界规制融合实践中，可以说欧盟在规制框架上的探索走得最远。

2. 规制方式：从分业规制到统一规制

在媒介融合进程中，由于各大产业的服务与技术平台之间不再存在传统的对应关系，一种平台可提供多种服务，相同的业务也可由多个平台提供，传统分业规制遭受的最常见的困扰是：对于不同技术平台提供的相同（或类似）业务，尽管对消费者而言无太大差异，相互之间竞争也已十分激烈，但它们将落入不同的行业范畴，受到不一致的规制，最终规制政策是非技术中性的。这是在横向市场实施纵向规制时最为典型的问题。

欧盟横向分层规制的基本目的是在每一横向市场建立统一的、融合性的规制。在电子通信规制框架中，欧盟用“电子通信网络”、“电子通信业务”分别替代了原电信法的“公众电信网”、“电信服务”。其中，“电子通信网络”包括“卫星网、固定电信网（电路交换和分组交换，包括因特网）、移动地面网、电力电缆系统、广播电视网和有线电视网”；“电子通信业务”是指“整个或主要在电子网络上传送信号所提供的业务，包括电信业务和在广播电视网上的传送业务”{3}。这即意味着，欧盟新规制框架奉行技术中立原则，所有传输网络，“不论其传送的信息类型”，只要“它们以传输信号为目的”，都将接受统一规制；各种通信业务，不论它们由何种网络提供，也将受到一致规制。在视听内容规制框架中，欧盟用“视听媒体服务”取代了原《电视无国界指令》中的“广播电视”，将其定义为：主要目标是通过电子通信网，向公众提供带有或者不带有声音的活动图像，让公众获取信息、娱乐或教育，服务必须被接收，对公众中占显著比例的人群有清晰的影响，而且公众期待规制保护{4}。任何视听媒体服务，无论经由何种电子通信网络传输，都只是被区分为线性视听媒体服务、非线性视听媒体服务，而分别受到同样的规制。

欧盟的统一规制并非是全套的新法律。在传统分业规制下，电信规制侧重网络规制，而广播电视规制偏重内容规制，两者是欧盟在相应层次统一规制的出发点。基于前者，欧盟在网络、通信业务上构建了统一规制；基于后者，欧盟在视听内容上建立了统一规制。

统一规制的最大困难在于，单一规则既要适应传统服务，又要覆盖新兴服务，既要避免挂一漏万，又要区分不同服务的规制程度。为此，欧盟在横向市场实施分类规制，将之与统一规制相结合。在视听内容规制中，欧盟将视听媒体服务分成线、非线两类，对非线仅进行最低程度的基本规制，如保护未成年人、尊重人类尊严、广告与节目的区分等，而对线，在最低程度的规制之外，还施加更为严格的规制，如内容配额、广告监管等。

3. 规制趋势：从行业规制到竞争规制

传统传播规制属于行业规制，皆因特定原因形成，均有特定目标，各具特定的实现路径，规制规则与被规制行业之间是一一对应的，每一规则总可贴上一定的行业标签。它们与竞争规制构成两个不同层次的规制：竞争规制是一般规制，属事后规制；而行业规制是特殊规制，属事前规制。

在新规制框架的构建与完善中，欧盟的传播规制呈现出从行业规制向竞争规制过渡的浓烈倾向。在市场准入上，2002年的授权指令建立了一般授权制度，如若满足一定条件，电子通信网络及其业务的提供只需要一般授权。传统许可制度是行业规制最为重要的标志，欧盟的一般授权制度，大大淡化了行业规制的色彩，仅有行业规制痕迹，主要体现在进行一般授权时附加的基本条件及特定义务。在引入行业规制的范围上，欧盟主要集中于竞争仍受限制的市场，2002年定义了18个市场，2009年又将18个市场减少为7个，减少的11个市场，不再进行行业规制，而适应竞争规制。即使在竞争受限的市场，是否引入行业规制，欧盟所进行的重大市场势力（SMP）分析，更是运用了竞争规制的基本理念，主要体现在四个方面：①重大市场势力新的定义与欧盟条约82条中欧洲法院对“主导地位”的定义相同；②引入行业规制之前先进行市场竞争性分析，只有在市场竞争不充分、运营商具有重大市场势力时，才施加行业规制；③判定重大市场势力之前先界定“相关市场”，重大市场势力是基于细分市场而言的；④市场分析与重大市场势力评估的具体原则，必须与竞争法的原则相一致{5}。可见，欧盟对重大市场势力的含义、分析程序、市场定义、评估标准几乎与竞争规制无异，只不过一旦运营商具有重大市场势力，行业规制主要进行事前防范，而竞争规制则是实施事后惩处。

欧盟的这种规制趋势是与其横向分层规制框架息息相关的。传统行业规制是纵向规制，在媒介融合下对市场竞争造成诸多掣肘。只有在横向规制框架下，才可促进横向市场的竞争，进而在竞争变得充分的市场取消行业规制。因此，这种规制趋势是规制融合的必然结果。

三、欧盟规制融合模式的基本逻辑

在世界因应媒介融合的传播规制变革中，欧盟的规制融合实践可谓独具一格，已发展成为一种典型模式。欧盟推行如此规制模式的基本目的何在？欧盟为什么形成这样的规制模式？

欧盟规制融合的基本目的是促进竞争。规制是对竞争的一种不得已的替代。竞争对降低价格造成了无限压力，为节约成本提供了无穷动力，消费者能以最低价格获得最好服务，生产者唯有降低成本方可实现最大利润。实践证明，再好的规制对有效价格的形成根本无能为力，在降低成本的激励上也是无功而返。由于信息不完全，规制在经济上不可避免是低效的。于是，当形成规制的各种技术约束在数字技术革命下获得缓解时，放松规制浪潮便席卷西方世界。其间逐步形成了这样一种规制哲学：在一切可能的领域引入竞争，仅在不可回避的环节进行规制。迫不得已的规制是市场失灵与规制失灵之间成本权衡后的选择，并且其中许多规制的主旨还是为鼓励竞争。欧盟的规制融合即是这种规制哲学的进一步实践。

媒介融合对竞争的强化是最为人所津津乐道的。从竞争范围来看，竞争的强化不单指竞争边界的拓展，曾经彼此不相关联的几大产业之间在局部环节相互竞争，它更是指市场竞争版图的彻底重塑，这几大产业的对应价值链节从横向交相融合，在内容、包装、传输、操作、终端等水平市场展开多个维度的立体竞争。在竞争强度上，竞争的强化则主要表现在两个方面：一是市场容量的激增加剧了每个水平市场的竞争程度；二是可竞争市场的形成激化了市场潜在竞争{6}。因而，如何引入竞争是规制融合的首要任务。

由于在传统规制下各大产业之间大多是交叉禁入的，交叉准入曾是在这些产业之间引入竞争的基本方式。但欧盟自2002年开始形成的新规制模式，试图以更为积极的方式引入竞争。它所建立的横向分层规制框架，其主旨是按新的竞争版图引入横向层面的竞争；在内容、网络、服务等环节实施统一规制，其宗旨是在每一水平市场引入各大行业之间的竞争；而从行业规制转向竞争规制，则旨在避免不必要的规制破坏日益加剧的市场竞争，以无为的方式促进市场竞争。欧盟新的规制框架基于媒介融合对产业架构、市场结构的重塑，尝试构建对应的全新竞争秩序，在促进竞争上可谓达到了极致。

在尽力促进融合的行业之间的竞争外，欧盟的规制融合实践还极力培育内部统一市场，从另一维度引入竞争。市场容量决定了市场竞争的程度，庞大的市场容量使得美国传播市场的竞争生气勃勃，无论是在网络传输，还是在内容生产上，美国公司均可问鼎世界，但欧盟许多成员国犹如“小国寡民”，市场容量颇为有限，以致能与美国的世界级企业相比肩的通信、传媒公司寥寥无几。有限的市场规模将严重削弱媒介融合对竞争的强化效应，即使融合的行业之间实现了充分的竞争，单一成员国内竞争的活力也将大为有限。所以，通过一体化规制促成内部统一市场，推动成员国之间的竞争，一直是欧盟近年规制变革的基本目标，2002年规制框架、视听媒体服务规制框架、2009年一揽子改革，即可视为欧盟实现这一目标的关键步伐。

欧盟对促进竞争尽心竭力，主要是希望通过竞争吸纳投资。相关产业相互交融形成一个庞大产业群，成为经济发展的强大引擎，其中的信息通信技术（ICT）产业，不但是经济发展中绝对的支柱产业，在整体经济中所占比例及其增长速度对经济增长的直接推动作用举足轻重，而且其投资可比其他资本投资形式为生产率的提升带来更大的回报，产生所谓的“信息通信技术产业红利”{7}，对经济增长的间接拉动效应亦是显而易见；不仅如此，信息和通信技术的触角伸向社会的各个角落，这一产业更是未来社会发展最强有力的推动器。世界各国一直竭力促进投资，以提高在信息通信技术产业中的竞争力。由于欧盟在信息通信技术产业的投资曾与美、日颇有差距，因此，对于如何推动信息通信技术产业的投资，欧盟更是不遗余力，先后提出了多个雄心勃勃的战略、规划。

欧盟许多国家曾实施国有化，原由政府承担筹资、投资重责，但在新的规制哲学下，政府不再充当投资主体，推动投资的新逻辑是，只有引入更多的竞争，才可进一步刺激投资，一旦市场充分竞争，投资就可纷至沓来。每一次出台有关战略、规划后，欧盟便随即推出重大规制融合举措，如提出“电子欧洲”战略之后，即提出电子通信规制框架，而“i2010战略”之后，则对之前的电子通信规制框架进行重大修订，并出台《视听媒体服务指令》，这种安排的用意不言而喻，每一个战略、规划的实现，必须通过规制融合推进竞争，然后由竞争吸纳投资而实现。

欧盟在规制融合中促进竞争，终极目标当是更为有效地维护公共利益。推动竞争刺激投资而建成一个发达的产业，最终仍是为更好地满足消费者的需求。传统规制是为治理市场失灵而产生的，主要在竞争缺失的领域通过直接规制保障公共利益，其规制靶点直接指向公共利益本身，在曾实施国有化的国家尤其如此，因为其时公共利益由国家供给实现。在欧盟的规制融合实践中，公共利益的中心地位从未有动摇，只不过是其实现方式已发生了根本性的变化。新的规制框架并非像传统规制一样，以公共利益本身为直接靶点，而是极力推进竞争，通过竞争实现原来由直接规制维护的公共利益。如果说传统规制意在以合理的价格向消费者提供合理的服务，那么在规制融合中促进竞争，则是旨在以最低的价格为消费者提供最好的服务。

两个特定因素对欧盟走上怎样的规制融合路径产生了至为关键的影响。第一，欧盟规制融合受传统规制的影响较小，没有陷入“路径依赖”。欧洲国家大多曾在电信业、广播电视业进行了广泛的国有化，这是最完全也是最为彻底的规制形式：受规制行业直接由国家垄断经营，政府作为资产所有者可进行直接干预，被监管的国有企业仅是追求国家利益或社会福利最大化的准政府组织。在放松规制浪潮中，这些欧洲国家主要进行了两项改革：一是在服务领域放松规制引入竞争，二是推进民营化。其中推进民营化的主要原因，一方面是由于国有企业的业绩平平，低下的经济效率屡遭抨击；另一方面更是因为国有化部门的内部竞争难以获得，放松规制与私有化之间存在着一种天然的互补性。{8}此外，它们还纷纷致力于制定专门法律，成立独立规制机构，实施监管、经营分离，重建与自由化相适应的适当规制。显然，对之前推行国有化的欧洲国家而言，放松规制无异于重塑规制模式。早先的放松规制是规制融合的序曲，当美国的规制融合深受其传统分类规制的影响而形成一种“路径依赖”时，欧盟的规制融合却可以从容另辟蹊径，从而形成一种全新的规制模式。第二，建立单一市场、促进规制一体化是欧盟规制融合的催化剂。在某种意义上，欧盟自2002年以来形成的新规制框架似乎首先是为推进规制一体化，而推动规制融合仅是由其衍生而来而已。规制融合的三个重要步骤，2002年规制框架、视听媒体服务规制框架、2009年一揽子改革，即是欧盟推进一体化规制的结果。欧盟为一体化规制可谓竭尽全力，在对2002年框架的修订中，还曾有意成立泛欧超级规制机构，只不过后来因遭受激烈反对而未果，仅是将欧洲规制集团（ERG）进行升级，成立折中性质的欧洲电信市场管理局（ETMA）。在这两个因素所形成的特定背景下，欧盟的规制融合似乎已成为一种自然，前一因素让欧盟在客观上可免受传统规制的影响，后一因素令欧盟在主观上对这种规制融合模式情有独钟。

总而言之，欧盟规制融合的基本逻辑是全力引入竞争，通过竞争吸纳投资、实现公共利益。其规制模式实质上代表了一种引入竞争的全新方式。形成这样的一种规制模式，不仅是因为欧盟的规制融合可在规制传统之外走得更远，而且由于欧盟全力推进一体化规制所致。

四、欧盟规制融合模式的简单启示

与世界先行者相比，中国规制融合的实践可谓姗姗来迟。当西方发达国家在20世纪90年代纷纷放松广播电视业与电信业之间的交叉准入之际，中国却于1999年出台了《关于加强广播电视线网络建设管理的意见》（82号），在两大行业之间实施交叉禁入，电信业不可从事广播电视业务，广播电视业也不能从事电信业务。直至2010年7月，酝酿多年的三网融合试点方案在“千呼万唤”中浮出水面后，82号禁令才得以解冻，规制融合实践方徐徐拉开帷幕。

中国推进规制融合的起步很晚，主要有两个层面的特定原因。第一，当西方发达国家着手放松交叉准入，在广播电视业与电信业之间引入竞争时，中国在两大行业的经营体制改革才刚刚起步，市场发育极不成熟。由于两大行业皆有一定的特殊性，其体制改革一直谨慎布局，不仅改革步骤相对缓慢，而且市场培育也相对保守。如果在行业经营体制改革未有奏效，或者说市场未能发育到一定程度的情形下，仓促推进融合，势必收效甚微，甚至问题丛生，特别是有可能出现政府激情独舞，而市场反应冷淡的格局，最终导致推进融合的市场机制无从建立。第二，两大行业经营体制改革的目标大相径庭。广播电视业经营体制改革的目标是多元的，既要推动产业发展，又要维护意识形态安全，虽然前者是改革的直接目标，但又必须以后者为基本前提；而电信体制改革的目标相对单一，无需受到意识形态安全目标的约束，可专注于推进产业发展。分业推进经营体制改革，既可有效保障意识形态安全，又可在一定空间尽力促进传播产业发展，在两者之间获得一定平衡。可见，在这样的背景下，就不难理解中国为何在前面所言的那样的时点上颁布交叉准入禁令了。

中国在电信、广播电视领域的既有规制是在行业经营体制改革中逐步形成的。经营体制改革本是旨在培育市场、促进竞争、吸纳投资，但由于特定的改革诉求，这种规制取向又大受限制。广播电视业是党和政府的喉舌，必须坚持正确的舆论导向，对国家安全和政治稳定负有不可推卸的责任，为了维护意识形态安全，其市场准入极为严苛，连广播电视运营主体改制上市都受到严格限制；电信业虽不承担意识形态安全的责任，但它是举足轻重的基础设施，关乎国计民生，作为一个发展中国家，其规制必须审慎考虑产业安全的需要，同时在社会主义市场经济体制改革的布局中，电信业被视为经济命脉由国有经济控制，从而，其市场准入也十分严格，虽可通过国有公司改制上市吸纳资本，但很少向民营资本开放，直至近年才出台规则进行试点。这表明，对这两大行业而言，引入竞争的范围是受限的，而在国有化下竞争又是不可持续的{9}，已有改革仅是促进有限竞争；吸纳资本的对象是有限的，被吸纳的资本使用领域是限定的，引入竞争并不为全力吸纳资本，而是仅吸纳有限资本。这是一种矛盾的规制哲学：一方面要促进竞争，但另一方面又限制了竞争；一方面要吸纳投资，但另一方面又限制了资本准入。

可见，中国在经营体制改革中建立的规制逻辑，与欧盟规制融合实践的基本逻辑大有差异：欧盟规制融合是为全面促进竞争，全力吸纳投资，而中国既有规制仅是促进有限竞争，吸纳有限资本。规制逻辑的不同，决定了欧盟的规制融合经验具有多大程度的借鉴意义，以及对其进行借鉴的可能方式。

可否借鉴、如何借鉴欧盟经验，可以有四种情形。其中有两种极端情形：一是倘若规制逻辑一致，欧盟的规制融合模式是一种可简单复制粘贴的蓝本；一是对于中国某些特定的规制目标，欧盟的规制融合经验无多少借鉴意义。由于规制逻辑大为不同，前者并非现实，虽然欧盟的规制融合模式是颇具特色的典型模式，中国既有规制与欧盟规制传统具有一定的相似性，但欧盟的规制融合模式并非中国规制融合的蓝本，其直接的借鉴意义颇为有限。在后一情形中，中国面临独特的规制任务，只能另辟蹊径自行探索。另有两种情形是可能的借鉴形式：一是遵循欧盟逻辑的规制融合经验，在中国可用以实现另外的规制目标；二是对中国规制逻辑进行一定调整，以借鉴遵循欧盟逻辑的某些规制融合经验。前者主要借鉴规制形式，后者实为借鉴规制逻辑。对应这两种形式，欧盟规制融合经验的借鉴意义主要在于两个方面：

第一，中国可借鉴欧盟的横向分层规制框架，积极探索内容与网络分离规制的模式。在产业分立时代，由于传媒内容高度依附于介质，内容和载体不相分离，维护意识形态安全最有效的方式，是对传媒业的整个载体实施严格的准入限制。因一直按这样的逻辑保障意识形态安全，所以分业规制格局被长时间锁定。但在媒介融合下，实现意识形态安全的传统逻辑，不仅是以牺牲产业发展为巨额代价的，更是因融合产业的内容、传输等价值链节横向聚合而发生分离而不再完全奏效。从而中国规制融合面临两大基本任务：一是需要在横向产业格局下，谋求新的有效维护意识形态安全的方式；二是必须在意识形态安全、传播产业发展两大诉求之间求解新的平衡，倾力推动传播产业的发展。有效实现这两大任务的可行思路是：实施横向分层规制，对内容与网络分离规制。在网络层面，可偏重产业发展，放松规制，而在内容层面，则可重在维护意识形态安全。在两大诉求的平衡上，分层规制思路借鉴了之前分业规制的基本理念，只不过分业规制是从纵向平衡两大诉求，而分层规制则是从横向平衡两大诉求。这里虽然借鉴了欧盟的规制框架，但这一框架在中国、欧盟的意义大不相同。在欧盟的规制融合实践中，横向规制框架的重要意义在于可竭力促进竞争；而在中国的规制融合实践中，横向规制框架的最大意义则主要在于：既可在横向产业格局下探索维护意识形态的新方式，又能竭力促进融合尽可能地推动产业发展，更有效地在两大诉求之间实现平衡。

第二，在网络、内容两个层面分别有步骤地建立共同规制框架，在尽可能大的程度上推进竞争，在尽可能大的范围内吸纳投资。为了占据技术革命、产业革命的制高点，世界各国纷纷提出关于信息高速公路、数字内容产业（文化产业）发展的国家战略，以之立国，并纷纷推进规制变革，以建立更有效率的产业发展模式。欧盟提出的各种“数字规划”、“电子战略”更是引人注目，而其新的规制框架就是旨在通过在网络、内容等环节的统一规制，放宽市场准入，促进市场竞争，消除投资障碍，刺激投资增长。其他发达国家亦是越来越相信市场的力量，它们的规制变革几乎均是以吸纳更多的投资为目标。中国在这场产业革命、技术革命中已失先机，如何提升信息通信技术产业及相关产业的竞争力，已是迫在眉睫，同时社会主义市场经济体制改革日臻成熟，市场机制日益成为资源配置的主渠道，因此，必须重新审视传播领域现行规制的基本逻辑。在网络层面上，一方面，如果引入横向分层规制框架，网络环节所承受的意识形态安全的压力较小；另一方面，网络产业虽仍是国家经济命脉，但这并不意味着一定要为竞争引入、投资吸纳设置一个太过保守的安全阀。从而，可以在网络环节构建统一规制，在更大的程度上引入竞争，在更大的范围内吸纳投资。改革重在两个方面：一是坚持技术中立和业务中立的原则，探索融合的规制方法；二是在网络产业放宽资本准入。在内容层面上，规制仍面临意识形态安全与产业发展的协调问题，但因内容产业日益成为经济发展的强大引擎，必须在两大诉求之间进行适当平衡，在意识形态安全的前提下，平衡点应稍稍向产业发展一端微移。毕竟，虽片面追求产业发展而不顾意识形态安全十分危险，但为意识形态安全而长期放弃产业发展的机遇也不足取。于是，也必须在内容市场尽可能地引入竞争，吸纳投资。可以借鉴欧盟经验，在内容层面建立一个统一的规制框架，再实施分类规制：对意识形态安全有重大影响的内容，实施严格的准入制度；而对意识形态安全影响较小的内容，则可适当放宽准入。

此外，中国所面临的独特问题是，如何在内容规制中有效保障意识形态安全？其中至少面临三个问题：一是如继续通过市场准入保障意识形态安全，怎样从以往基于纵向结构的严格市场准入，转变为基于横向结构的市场准入？二是虽可借鉴欧盟分类规制的思想，但为维护意识形态安全，如何实施内容的分类规制？即如何分类，怎样规制？三是广播电视业为保证意识形态安全，规制部门既管又办，集管理、宣传、事业于一身，因为这种体制最有利于实现规制目标，倘若实施横向分层规制，对内容产业是否应建立类似的规制体制？这些问题需独辟蹊径，它们不仅无法从欧盟经验中获得启示，反而对欧盟经验的借鉴意义产生举足轻重的影响。

注 释：

{1}European Commission：Green Paper on the Convergence of the Telecommunications，Media and Information Technology Sectors，and the Implications for Regulation：Towards an Information Society Approach，[2013-03-15]，.

{8}{9}（英）戴维・M・纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，胡汉辉、何玉梅，译，北京：人民邮电出版社，2002年。