浅论公共信息资源管理的体制与模式

【 论文 摘要】本文概括性地描述了学术界对公共信息资源的分类，并且在此基础上对公共信息资源的管理体制与管理模式进行了论述，对于公共信息资源管理的研究提供了相关信息。

【论文关键词】公共信息 资源体制 模式

1公共信息资源管理的主体与客体

1．1公共信息资源的概念

目前，公共信息资源尚无一个公认的概念，纵观国内外学者及行政机构等对于公共信息资源概念的界定，大体可以分为两种。一种狭义的观点认为公共信息资源即是政府信息资源，而另一种更加广义的观点认为公共信息资源的内涵应大于政府信息资源，即包含政府信息资源在内的任何产生并作用于公共领域的信息资源都可视为公共信息资源。

随着社会的 发展 ，仅靠政府已经无法满足社会公众广泛的信息需求，越来越多的社会组织，乃至私人 企业 开始为公众提供信息。显然，单从政府角度来定义公共信息资源是不够全面的。我们认为，公共信息资源是产生于社会领域并能为公众所享用的具有公共物品特性的信息资源。这里所说的公共物品特性，是指它的非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。

公共信息资源作为一种公共物品，除具有非竞争性和非排他性这两点基本特征外，还具有其自身的特征。首先，公共信息与公众的日常生活密切相关，关系到工作、 教育 、医疗、社会保障、娱乐等方方面面，政府十分有必要公开这些信息来满足公众对其的需求。

因此，公共信息资源具有公开性。其次，公共信息涉及社会的 经济 、 政治 、文化、科技等各个方面，为社会各项事务提供信息支持，具有十分广泛的适用面。所以公共信息资源具有基础性。再次，公共信息资源还具有公益性特征。公共信息资源作为一种公共产品，社会组织要免费或者以极其低廉的价格为公众提供，而不是以营利为目的。

1．2公共信息资源管理的概念

鉴于人们对于公共信息资源概念的不同界定，对于公共信息资源管理的概念也有各自不同的理解。一部分人仍从政府的角度理解，认为政府信息资源管理即是公共信息资源管理。但是由于公共信息资源产生主体范围的扩大，数量的急剧增加，显然，公共信息资源管理已经不能单纯用政府信息资源管理来解释。结合公共信息资源所具有的公共物品的特性，文本将公共信息资源管理理解为：政府或第三部门等生产公共信息资源的社会组织，为满足公众对公共信息资源的需求以及实现公共信息资源的全社会共享，而对其进行的收集，加工，整理，组织，提供等活动的过程。

1．3公共信息资源管理的主客体

管理作为一项实践活动，必定有它实施管理的一方与接受管理的一方。也就是说必然具备管理活动的主体与客体。很明显，公共信息资源管理的客体无疑是公共信息资源本身。而我们主要要讨论的是公共信息资源管理的主体。

新公共管理理论认为，公共管理活动不仅仅是政府的行政管理职能，也不仅仅将公共管理活动等同于公共部门的管理活动，而是将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中由多元主体共同组成的复杂 网络 的治理，是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。

政府作为公共信息资源管理的主体是毋庸置疑的，因为政府在公共信息资源的生产与产生领域中占据着龙头地位。但我们所认同的这项管理活动的主体不再是单一性的，它应包括一切产生公共信息资源的组织或机构等。也就是说，公共信息资源管理的主体应由政府、第三部门以及企业这三方共同组成，而在其中，以三者所占比重来区分其主次。

2建立公共信息资源管理的管理体制

公共信息资源管理作为一个多方参与的管理活动，其管理体制应当是多元化的，而同时也要充分考虑到政府、第三部门以及企业在其中的地位与作用。建立一个政府主导，第三部f3辅助，企业参与的管理体制十分有利于公共信息资源的管理。

2．1政府主导

政府是公共信息资源的主要来源，政府信息资源是公共信息资源的主要组成部分。政府信息资源与公众的日常生活密切相关，如一些 法律 法规条例，医疗制度，劳动保障制度等，都是社会公众所需要的最基本的公共信息，对于此类信息的管理也就显得尤为重要。能否有效地管理好政府信息资源，及时地为公众提供所需信息，都是衡量一个政府能力的关键指标，而政府对于其所产生的信息资源进行管理也是责无旁贷的。

政府作为公共信息的主要生产者，势必要在公共信息资源管理中起到主导作用，在全社会的公共信息资源管理中总揽全局。政府在其中的职责主要体现在以下几个方面：

(1)设立专门的公共信息资源管理机构，对全社会的公共信息资源作统一合理的管理、规划和配置。这一机构应当聘用具有专门知识和技能的人员负责对公共信息资源的收集、整理、加工、存储和提供等活动。

(2)制定公共信息资源管理的相关法律、法规、政策、标准等，规范社会各个领域对公共信息资源的管理、利用与获取，防止出现公共信息资源的垄断、浪费、不公开等社会问题，尤其要注重 金融 保险、教育、人力资源、基础设施、公共工程和公共服务等信息问题比较严重的公共领域的管理。

(3)为社会公众提供有效的公共信息资源服务，方便公众对公共信息资源的查找和获取。公共信息资源的提供与获取要做到规范化，政府设立的公共信息资源管理机构作为公众获取公共信息资源的窗口，通过建立信息中心或官方网站等途径，为公众搭建获取公共信息资源的平台，以便更好地进行信息服务。

2．2第三部门辅助

第三部门，亦称非营利性组织，是指除政府部门和以营利为目的的市场部门(企业)之外的组织或部门。第三部门包括慈善组织、民间社团等，具体表现为各种各样的行业协会、商会、学会、研究会、学校、 医院 、福利院、图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、 体育 馆等，它与政府部门、市场部门共同构成当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。

第三部门在其自身的运作过程中，会产生各种相关信息，而其作为一种公共组织以及它的非营利性则决定了这些信息是具有公共性质的，其自身所产生这些的可公开、可供公众利用的信息也属公共信息资源范畴。第三部门所产生的公共信息资源种类繁多、参差不齐、分布分散，加强第三部门对其自身所产生的公共信息资源的管理也是社会公共信息资源管理中的一个重要方面，它完全可以并且有理由加入到社会公共信息资源的管理中，帮助政府进行管理。

2．3 企业 参与

科斯的经典 论文 《 经济 学的灯塔》中的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。同时，私人部门的一些信息也内在的具有公共信息的性质，例如上市公司的财务报告、市场交易信息等都属于公共信息资源。可见，公共信息资源并不是与企业毫无关系的。

但是，企业毕竟是以营利为目的，所以其对于信息的公开程度是非常小的。有些企业的信息是政府强制规定要求公开的，如食品的原料、配料，药品的成分、副作用等，但涉及企业内部技术等的商业信息则不属于公共信息。大多数情况下，企业自身并没有意识到自己所产生的一些公共信息，这些公共信息仅是以“副产品”的形式被顺带生产出来，而企业可能也没有多少兴趣来对其进行专门的管理。但即使如此，我们也不能忽视这部分信息资源。我们所说的企业参与到公共信息资源的管理中来，是说企业作为生产公共信息资源的一类主体管理好其自身所产生的公共信息。

3构建公共信息资源的管理模式

3．1分散式管理模式

分散式管理是一种微观的管理模式。简言之，就是社会各部门、各机构对自己所生产的公共信息进行收集、加工、整理、保存与提供等活动。就政府而言，各个政府部门、机构在日常的社会管理与服务活动中都会产生大量的公共信息，而这种分散式管理就是各部门自行管理其所产生的那一部分信息。

第三部门所涉及的社会组织是十分庞杂的，它们在社会活动中也会生产出繁杂的公共信息，对于这些公共信息，各部门则要配备专人来进行管理。对于企业来说，公共信息有时作为一种“副产品”被生产出来，这些信息中的一部分是公众生活中所不可缺少的，比如药物的成分与副作用的这一类重要的信息。可见，企业也完全有必要将自己的这一部分信息管理起来。

可见，分散式管理是一种普遍适用的管理模式。但我们要特别注意的是，只有在政府的统一规范与监督下，这种相对宽松的管理模式才可以顺利实施。

3．2集中式管理模式

集中式管理是一种宏观的管理模式，在整个社会领域中，主要在政府和第三部门两个领域中完成。这种管理模式要求政府设立专门的公共信息资源管理机构(如公共信息资源管理办公室)，负责对各个政府部门的公共信息资源进行统一的管理。这一机构除了制定公共信息资源管理的相关政策法规外，最主要的是要对各政府部门中所产生的公共信息进行集中管理。各政府部门将其所产生出来的公共信息上传到这一集中管理机构，由该机构的工作人员进行统一加工后，通过官方网站提供给社会公众。

在第三部门中，公共图书馆相对于其他机构而言，在信息的管理上，具有人员、技术、设备、环境等一系列的优势，因此，由各地区的省级图书馆管理第三部门其他组织的公共信息资源是十分适合的。各地区省级图书馆作为第三部门中公共信息资源管理的主导，定期收集、整理、加工第三部门中所产生的公共信息，这些庞杂的公共信息就不会再另我们感到头疼，同时，对于企业中所产生的那一少部分公共信息也可以由当地的省级图书馆进行集中管理，这样也可以克服企业中的公共信息太过分散而不便管理的难题。各地区图书馆不仅可以作为一个管理机构，同时也可以通过建立查询网站或公共信息资源数据库等，为公众进行信息服务。

3．3分散与集中相结合的管理模式

分散式管理模式与集中式管理模式分别从微观与宏观的角度探讨了公共信息资源的管理模式，对于整个社会而言，管理模式是可以多样化的，我们同样也可以采取分散与集中相结合的管理模式。

分散与集中相结合也要求政府设立专门的公共信息资源管理机构，由该机构负责对全社会的公共信息资源管理进行统一指导规划，对全社会的公共信息资源进行有效管理与统筹配置。这一机构只对社会中关系国计民生的最基本的那部分公共信息资源进行定期的收集与管理，并且通过信息平台向公众提供这些信息。而其余部分的公共信息，则还是由社会其他部门自行分散管理。

目前，公共信息资源已经覆盖到了社会的各个领域，其产生主体的范围也在不断地扩大，比如个人公开发表的信函、博客、邮件等等，从其性质上讲也都应当属于公共信息资源的范畴。由于这部分公共信息资源与本文中所讨论的产生于社会领域的公共信息资源有较大差别，本文不作探讨。