NGO“血栓”

外汇收紧带来的善款锐减,直接影响到内地NGO的正常运行,好比输血受阻,血行不畅

《财经》记者 陈晓舒

2010年3月25日,一起“家务事”引发公众对北京大学“兼容并包”精神的质疑。当日,该校社会科学部一纸公告,撤销了挂靠其下的四个机构。

被撤销机构中有三所为正常调整,而北大法学院妇女法律研究与服务中心(下称法研中心)则另受波及。

北大社会科学部部长程郁缀对《财经》记者称,这是“正常的新陈代谢,不存在任何敏感因素”。但在法研中心主任郭建梅看来,被撤“事出有因”。

2009年下半年,北大已多次向法研中心建议“迁离”北大法学院,焦点有两处:“接受境外资助”和“接外面的案子”。

自1996年成立以来,法研中心一直接受境外机构的资助,每年运转经费在100万元左右;另外,15年来该中心共提供法律援助逾3000项,大部分为公益案件与群体性诉讼。去年,法研中心先后介入“邓玉娇案”和“李蕊蕊案”等重大社会事件。

在北大发出公告前不足一月,3月1日,国家外汇管理局(下称外管局)《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》(下称《通知》)正式实施。《通知》直指“接受境外资助”,失去挂靠的法研中心是受冲击的众多非政府组织(NGO)之一。

这项2009年年底颁发的新规,影响波及数以万计的各类组织。由于直接关联到NGO运营的基础――活动资金,实施不过两月,相关NGO已觉掣肘。

财务枷锁

失去挂靠单位的郭建梅开始两条腿走路,试图进行新的注册。

第一条路是在民政部门注册,但这在现有体制下步履维艰。法研中心的归口单位为北京市司法局,在多次沟通后,郭建梅得到的答复是:不行。

第二条路是在工商部门以企业性质注册。内地大多数NGO组织因无法取得“民办非营利机构”的合法身份,往往不得不采取此方式。

目前境内独立性较强的NGO多以企业形式出现。这些以有限责任公司或个人独资企业、合伙企业形式出现的NGO,多为咨询培训类性质,注册资金少,手续简单。

公开数据显示,目前在民政部门注册的社团约32万个,而据中国社科院的调查统计,不在民政部门登记的社团组织近300万个。

郭建梅团队离开北大后,在4月2日发出的声明中道出NGO艰难的财务现实:“中国尚未建立起较为顺畅和规范化的NGO筹资体系和制度,经费的制约成为NGO发展的瓶颈,也是中心发展过程中面临的重要困难。”

“没有外来资助,大部分NGO不能生存。”一位从事法律援助的NGO负责人称,在法律援助领域,国内用于此的资金全国人均不超过一毛钱。

目前中国NGO接受外汇资助时,往往采取捐赠的方式,这是出于避税的考虑。据北京一家研究型NGO负责人介绍,政府对企业开征的税种有20多个,而进行工商注册的NGO尽管业务单一,但需要缴纳的税种至少有7项,包括企业所得税、营业税、房产税、土地使用税、个人所得税,还有附征的城市维护建设税、教育费附加等。

在实际操作中,NGO对从境外机构得到的项目经费有两种记账方式可以选择。一是作为营业外收入的捐赠款;二是一般主营业务收入,如咨询费等名目。两种方式的区别在于,后者需缴纳5%的营业税,而捐赠款则不属于营业税的征收范畴,被用以避税。

国内也有不少NGO使用第二种方式。其中一家负责人告诉《财经》记者,在接受境外资助时,会经过沟通由对方承担这5%的税收。“我们会告诉他们,这是帮助中国需要支付的政策成本。”

“捐赠款”另外需要缴纳企业所得税。对于非营利组织来说,每年度如果没有利润盈余,就不必缴纳企业所得税。而一般来说,NGO年末并不会有盈余。

这些复杂的财务操作,郭建梅此前未曾经历。挂靠在北大法学院时,虽然资助主要来自国外基金会,但资金由北大社会科学部代管。“我们每笔支出都要法学院领导签字审批,工作人员只领工资,不直接过手捐赠款。”郭建梅说,法研中心只需向北大缴纳管理费,不需要纳税,更无需担心财务问题。

而事实上,在工商部门注册的NGO因为游离于法律边缘,要承担更大的风险。2008年底,国内工商注册的NGO就普遍受到工商、税务部门的严查。

2009年,公盟法律研究中心(下称公盟)被以偷税漏税名义取缔。北京地税局和北京国税局的行政处罚决定书显示,公盟“问题资金”来自境外资助金共计人民币110余万元。

北京地税局称,上述资金没有缴纳5%的营业税、城市维护建设费和教育费附加,偷税达6万余元;北京国税局认定资助属于法定企业收入,公盟没有缴纳25%的企业所得税,共计18万元。

2009年7月14日,两部门的《税务行政处罚事项告知书》同日送到公盟,地税拟处罚30多万元,国税拟追缴18万多元所得税并处93万多元罚款,两项共计142万多元。

此后历经听证等程序,公盟补缴税款以及缴纳罚款,但至今仍未恢复其法律主体地位。

结汇壁垒

“外管局的新规,使得接受境外捐赠需要层层申报,直接影响工商注册NGO的发展。它设定的诸如要求公证的条件,很难办到。”郭建梅发现,即使走第二条路,依然障碍重重。

工商注册的NGO需接受税务、工商、公安等多头管理,如今又新增了外管局,因为外汇资金由其管辖。

在新规出台前,一笔外汇捐赠到账之后,NGO将境外机构与境内受赠方之间的捐赠协议(附中文译本)提交主管银行,便可结汇。手续较简,虽然中间可能会有其他困难。

2009年6月下旬,北京爱知行研究所接到主管银行通知,被指由于不是民政部注册的慈善机构,不能接受外汇捐款。而此前五六年中,同样的结汇操作并未受到质疑。

爱知行负责人之后获知,此前公安部门曾到银行查看相关账目。经过多次沟通,在向银行提供相关活动票据和活动视频,用以证明从事的确为非营利慈善事业后,历经一月,结汇受阻的问题方获解决。

而今年3月新规实施后,根据《通知》第五条,需要向主管银行提交的除申请书、营业执照复印件、境外非营利性机构在境外依法登记成立的证明文件(附中文译本)外,还需要经过公证并标明资金用途的捐赠协议。

这条规定直接影响到境外捐赠。目前,已有NGO在前往银行结汇时,被要求提交经过公证的捐款协议。有公证处要求捐赠与被捐赠双方负责人到场后才能办理,这被NGO称之为“不可能完成的公证”。

《通知》上亦列明受优待的对象:县级以上(含)国家机关、根据有关规定不登记和免予社团登记的部分团体,如中国文联所属的11个文艺家协会、中国红十字总会,接受境外捐赠时只需提交申请书;而对在民政部门登记的NGO及境外NGO在境内的代表机构,则并不要求公证。

对宗教机构,《通知》亦严格规定:“全国性宗教团体一次性接受等值100万元人民币以上的捐赠外汇收入,还应提交国家宗教事务局批准接受该笔捐赠的证明文件;寺院、宫观、清真寺、教堂等宗教活动场所和地方宗教团体一次性接受等值100万元人民币以上的捐赠外汇收入,还须提交所在地省级人民政府批准接受该笔捐赠的证明文件。”

值得一提的是,与《通知》同一天试行的《宗教活动场所财务监督管理办法》,将内地依法登记的约13万处宗教活动场所纳入国家对民间非营利组织的规范管理范围。

今年3月5日,一家NGO前往银行结汇提现时,被要求提交经过公证的捐款协议。该机构随后联系几家公证处,得到的答复是“没有先例”或“捐助方到场才能办理”。最终,结汇未能完成。

观望出路

受赠不畅带来的影响便是缺少活动经费,这直接影响到NGO的正常运行,好比输血受阻,血行不畅。

《通知》的出台过程亦受到争议,被指出台前缺乏公开讨论的程序。“比如环保领域,国家环保部在制定《规划环境影响评价条例》等法规时,都进行了意见征集,与NGO有很多互动。”北京一家环保NGO负责人称。

2010年3月18日,北京爱知行研究所依据《信息公开条例》致信外管局,要求公开《通知》出台背景文件和依据,并对《通知》第十条提及的“可疑或异常捐赠外汇收支”作出说明。

该条款为:“银行为境内机构办理捐赠外汇收支,应按规定审核相关单证,并及时向所在地外汇管理部门报告可疑或异常捐赠外汇收支信息。”

4月9日外管局综合司回复称,《通知》的出台背景、政策依据及具体条款的解释“不是我局现有的公开信息,不属于可对外提供的政府信息范畴”。

3月12日,数十家NGO和基金会组织研讨会以商对策。会上有人建议,与设有国内代表处的境外机构合作,通过代表处进行人民币结算,但这意味着资助范围受限;将外汇交由上述“受优待”的社团托管,也是可能的变通方式。问题是,不少境外机构明确规定,不能将资金用于支持政府社团,而后者也不一定愿意合作。

这些方式同样伴随着财务等风险。甚至有NGO提出风险更高的方式,包括经由私人账户或香港账户转入等。

在新规的框架内,解决路径是简化公证程序,但目前尚未看到达成的可能。基于NGO的弱势地位,他们更愿意私下沟通。“我们越高调表态,活动的空间越小。”一家以出版物为形式的NGO负责人坦言。他们目前仍然在观望。

郭建梅15年前辞去公职,成立了国内第一家专门从事妇女法律援助与研究的公益NGO。在这名女律师看来,虽然机构被撤,但她已决意坚持。“别了北大,但公平正义的信仰不能告别,对公益法律事业,永不告别”。■