邵阳海事局预算松驰原因分析及对策研究

[摘 要]在预算目标的确定中,各下属单位或职能部门出于种种考虑会低估收入指标、高估成本指标,不可避免地存在预算松驰现象,从而对预算管理的效果产生了不利影响。本文对邵阳海事局的预算松弛现象进行了初步的研究,希望发现预算松弛产生的原因,寻求抑制过度预算松弛行为的途径,从而减少或消除预算松驰现象,提高单位预算管理水平。

[关键词]预算管理 预算松驰 预算目标

在我国的预算管理实践中,预算松弛是尚未解决的一个主要问题。特别是在像邵阳海事局一样的事业单位,由于经费多来源于财政,在缺乏企业化管理机制的情况下,预算松驰问题更加突出。在预算目标的确定中,单位的决策层和各下属单位或职能部门的预算目标往往是不一致的,各下属单位或职能部门出于维护部门或个人利益、规避风险等考虑都会低估收入指标、高估成本指标,不可避免地存在预算松驰,从而对预算管理的效果产生了不利影响。而要减少或消除预算松驰现象,就必须先找出产生预算松驰的原因,进而有针对性地提出解决办法。因此文中结合自己的实际工作经验,试图从下级预算执行者的角度研究预算松弛形成的原因,并提出如何减少或消除预算松驰现象的策略。

一、预算松驰问题产生的原因

1.1 预算执行者维护部门或个人利益的本位主义

在预算编制过程中,海事局的预算管理者和各预算执行者(各职能部门和下级海事处以及基层员工)的目标往往是不一致的。海事局的预算管理者从宏观的、长远的角度,注重单位的整体利益和可持续性发展,着眼于整个单位的目标和资源情况对预算进行平衡和调整。预算责任中心或责任人为了本部门、本单位或个人的利益,不是从单位整体的、长远的利益出发,而是站在局部的立场上,利用自己掌握的业务信息等优势,在制定预算时总是努力谋求尽可能降低收入或业绩指标、尽可能争取高的成本或经费开支,力求使预算目标易于达成,从而使预算存在松弛。

1.2 预算执行者和预算管理者的信息不对称

在预算管理中,预算执行者往往直接拥有或接触与制定预算有关的各类信息,而管理层只能从预算执行者那里得到间接的信息。这就使得预算执行者在提供预算信息的时候,有可能对上级的信息供应量加以控制、对信息进行修饰甚至虚报,使管理层得到的可能是不完整的或非真实的信息,从而使预算的确定偏离实际,有利于预算执行者轻松实现预算目标或留有较大余地。

比如在规费征收预算的编制中,各海事处对辖区内的船舶数量、吨位、功率以及水运经营户的经营情况掌握得一清二楚,但他们并不会将这些信息无保留地上报给海事局,因为那样的话海事局制定出的规费征收预算将最接近实际完成数,海事处就面临完成的压力和没有多少超收的空间。即使海事局的预算管理部门明知道存在信息不对称的情况,但由于时间、专业性及信息渠道等原因,也无法完全了解真实情况获得准确的数据,使得预算松弛成为预算编制中的桎梏。

1.3 预算执行者对风险的规避

由于预算的编制通常在预算期开始之前进行,主要依据的是过去的工作成绩和对未来的预测,而单位面临的环境复杂多变,在预算执行过程中,可能会出现某些偶发性事件,妨碍预算的顺利完成。为了追求稳定,预算执行者会想方设法制造预算松驰,因为松弛的预算可为预算的执行留出余地,从而规避不确定性带来的预算不能完成的风险。

再以规费征收预算的编制为例,在预算期开始之前,海事局预算管理部门会对各海事处辖区内的船舶数量、吨位、功率情况、水运经营户的经营情况、近几年的规费实际完成情况进行了解,进而预测出预算期内的规费征收目标。而在预算的执行过程中,往往会发生一些难以预测并且会对预算执行造成不利影响的事件,比如干旱造成水路运输量减少、船主改变船籍港造成本地船舶减少等,从而可能会出现规费征收完不成的情况。出于对风险的规避,海事处在参与制定预算的时候,就会事先为自己保留一定的弹性空间,以防止不利事件带来的影响,预算松驰也就此产生。

1.4 预算执行者为最终预算预留审定空间

在确定预算目标这一双向的博弈过程中,预算执行者为了防备上级预算管理者的层层削减或层层加码而故意将各项指标定得很宽松,而预算审核机构考虑到这一点,必然会采取相反的措施,果真会在其预算草案所报目标的基础上进行削减或增加,从而形成恶性循环,最终导致预算松弛成为一种“顽症”。

比如,某海事处的公用经费支出真实需要150万元,但他会考虑这样一种可能性:假如其按实在预算草案中上报150万元,若海事局的预算管理部门在审定时削减一部分,他的经费就将出现缺口。因此,为了预备海事局对其经费预算指标的削减,他就会在其经费预算草案中将经费指标定得大于甚至远远大于150万元,从而产生预算松驰。

1.5 预算执行者为了缓解“棘轮效应”的压力

“棘轮效应”最初是指在计划经济体制下,企业的年度生产指标会根据上年的实际生产情况进行调整。如果企业每年都完成了任务,则企业的业绩指标会越来越高,这种标准随业绩上升的趋向被称为“棘轮效应”。在存在“棘轮效应”的情况下,好的业绩表现会带来更高的目标任务,从另一个角度看就相当于好的业绩反而会因此受到“惩罚”,因此,聪明的经理人会用隐瞒生产能力来对付计划当局。

这种现象普遍存在于经济管理领域,也存在于预算管理过程中。上级的预算管理人员一般会将会根据本期的目标任务完成情况制定下一期的目标任务。比如,某海事处本期的规费征收预算指标是200万元,但它实际完成了260万元的征收任务,在一般情况下,上级会觉得既然下级单位能超收30%,那么也许原定的目标任务偏低,于是会将预算期的规费征收指标定得高于原来的200万元。由于“棘轮效应”下目标水平具有只升不降的刚性特征,会对海事处管理者的未来完成任务带来越来越大的压力,并会对其收入产生负面的影响。管理人员为了缓解“棘轮效应”的压力,也会促使预算松弛的产生。

1.6 预算执行者为了缓解业绩评价的压力

单位往往把预算的实现与否及实现的程度作为评价管理者业绩的标准,在业绩评价过程中过于强调预算标准会给预算执行者造成压力,预算执行者为提高自身的工作回报和个人目标实现的概率,缓解预算造成的压力,也倾向于编制松弛的预算,为自己完成预算这一行为留出余地。在邵阳海事局,各职能部门或海事处必须完成预算指标,比如经费开支不得超过公用经费预算指标,规费征收指标必须完成不得歉收,预算指标的完成情况与各预算执行单位的经费、工资、奖金挂钩,并会影响单位及负责人的考核评优。若未完成预算指标,会影响其单位的经费水平、全体员工的经济收入、该单位的年终考核等,而且会从心理上产生对该单位的负责人工作能力的怀疑。因此,各预算执行单位为了缓解业绩评价的压力,会想方设法争取容易实现的预算、制造预算松驰。

二、减少或消除预算松驰的策略

2.1 合理确定下级参与预算编制的程度和方式

在分权式预算管理模式下,由于预算执行者参与预算的编制过程,预算执行者出于自己利益的考虑会凭借自己的信息等优势,利用参与预算编制的机会,建立较为松弛的预算。因此,单位在实行预算管理过程中,要慎重确定下级参与预算编制的程度和方式。要适当提高预算草案的编制层次,由各海事处自行编制规费征收预算草案改为由海事局的征收管理部门编制;由各部门、各海事处自行编制经费预算草案改为由海事局预算管理办公室统一编制;各部门、各海事处只是共同参与预算草案的编制或为其预算草案的编制提供信息,这样就对其制造预算松驰的机会和可能进行了一定的限制。

2.2 加强上下级的信息交流和沟通,上级要尽可能掌握所属单位的真实信息

上下级之间的信息越不对称,越容易发生预算松驰。预算执行者会利用自己的信息优势影响对上级的信息供应,从而使预算有利于实现或留有较大余地,建立较为松弛的预算。因此,单位在实行预算管理过程中,要加强信息交流与沟通,加强各部门之间的交流与合作,使海事局的预算管理者对各海事处辖区内的船舶数量、吨位、功率情况、水运经营户的经营情况、各职能部门或各海事处预算期内业务量的多少及其增减变化等情况做到心中有数,这样才能编制出尽可能符合实际的预算。同时管理者不应完全依赖预算责任中心(各部门或各海事处)提供的信息,而应利用单位的内部管理系统,主动广泛收集相关信息,上级管理者只有掌握更多的真实信息,才能有效地发现和消除预算草案中的预算松驰。

2.3 制定预算时采用适当的目标确定方法

从预算目标的科学性来看,最优的预算目标是经过努力恰好能达成的目标,或者是与预计实际可能值一致的预算目标。而承担预算目标任务的海事处往往掌握更多关于预算目标与实际实现可能性匹配程度的信息。在这种情况下,要采用联合确定基数法,建立具有激励作用的资源配置(如工作经费总额、工资及奖金数额等)与预算目标之间的适当关联,来促进各海事处等主动承担与其预测最大可能实现值相接近的预算目标,以解决预算目标确定过程中的博弈问题以及预算松驰问题。联合基数法下防止人低报的手段是奖惩机制:人报的数字越接近实际,奖励越多,越低于实际则奖励越少或惩罚越多。联合确定基数法在邵阳海事局的最主要的应用是确定各海事处的规费征收数额,该方法可以引导和激励各海事处自己报出一个与其预测可能完成值最接近的规费征收预算目标,有效地解决下达规费征收预算目标时的讨价还价现象。

2.4 建立预算管理者和执行者在预算制定过程中的信任机制

各海事处为了防备对预算草案目标的削减或加码而故意将各项指标定得很宽松,海事局会因此而果真对其预算草案目标进行削减或增加,从而形成恶性循环。而在 “棘轮效应”的情况下,好的业绩表现会带来更高的目标任务,因此,各海事处就会用隐瞒生产能力的方法来制造预算松驰。这两种现象的存在,归根结底是由于预算管理者和执行者缺乏相互信任。因此,要建立两者之间的信任机制,做出制度性的规定:(1)除了预算草案中存在明显地、有证据的不合理因素外,海事局的预算管理部门一般不对下级单位的预算目标草案进行无根据的削减或加码;如果下级单位故意少报预算基数,则按“联合确定基数法”中的原则进行处罚;(2)预算目标的增长只根据实际情况(如船舶数量、吨位、功率以及水运周转量)的增长而增长,预算目标的实际完成情况不得做为下一年度预算目标的依据。只有解决了下级单位对于预留预算审定空间的考虑、以及对于“棘轮效应”的防备,才会减少或消除预算草案中包含的松驰。

2.5 要确立合理、科学的业绩考核体系,对预算采用适当的考核权重

预算对考核越重要,产生预算松驰的可能性越大。因此,要在单位建立全面和合理的考核体系,预算考核很重要但不占最大的考核权重,更不是唯一的考核因素。要着眼综合评价,从不同角度、采用不同指标来衡量业绩,如规费征收预算完成情况不再与安全事故指标一样具有“一票否决”的效应,它只是与运输、航道、内务管理等工作一样只占有一定的权数;对各海事处规费征收预算完成情况的考核也不仅考核其征收数额是否完成指标,还考核其征收到位率、收费规范情况等。如果预算指标对考核不是那么重要,除了预算指标外还有其他众多的因素对考核结果产生综合作用,则各海事处就不会只着眼于谋求尽可能低的规费征收预算,就可能降低产生预算松驰的可能性。

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