谁来保障《立法法》实施?

孟德斯鸠说：有两种坏现象，一种是人民不遵守法律；另一种是法律本身使人民变坏。后一种祸害是无可救药的，因为药物本身就包含这种祸害。

这种本身使人变坏的法律，就是所谓的“恶法”。发生在广州的“孙志刚案件”，让人领略了“恶法”之害。在孙志刚案进入司法程序的同时，北大三位法学博士和五位著名法学家先后全国人大，要求按照《立法法》的有关规定，对收容遣送制度进行“违宪审查”。如今，伤害致死孙志刚的罪魁祸首已得到法律的惩处。回过头，我们再来反思一下，为什么《立法法》已经实施二年有余，而与《立法法》相抵触的一些法规、规章、办法等还在为祸于民？公民的宪法权利为何还不能得到保障？究竟谁有权利和责任来保障、监督《立法法》的实施？《立法法》是管“法”之法

自1978年党的十一届三中全会以来，我国逐步进入了拨乱反正、全面振兴经济、加强民主法制建设的新时期。最近20年是新中国成立之后的立法的“高峰时期”，全国人大及其常委会审议通过了370多部法律和有关法律问题的决定，国务院制定了700多部行政法规，地方人大及其常委会也制定了6000多部地方性法规，基本上建立起有中国特色社会主义法律体系的总体框架，为实施依法治国奠定了坚实的法律基础。但随着立法速度加快，立法数量急剧增加，立法中出现了许多混乱现象：一些机关越权制定法规、规章；一些法规、规章与法律相抵触；一些法规、规章的质量不高，存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向，部门主义、地方保护主义严重，法出多门，互相冲突，互相矛盾等。因此，关于统一立法、规范立法、依法立法、依法治法、维护我国法制统一性的呼声日益高涨。全国人大常委会法工委根据全国人大常委会的立法规划，从1993年下半年就着手进行《立法法》的论证和起草工作，多次召开包括专家座谈会在内的各种会议进行讨论研究，并印发草案征求意见稿下发到全国各地、各部门，广泛征求意见，反复修改，形成了《立法法》草案。九届全国人大常委会第十二次、十三次会议对《立法法》（草案）进行了认真审议，并对草案进行了一系列的修改和完善，历时七载，《立法法》终于2000年7月1日起开始实施。

普通法律是调整某一方面的社会关系，而立法法则是一部依法立法，依法治法的法，所以可以称其为“法中之法”，是一部管“法”的法。它是我国立法制度的基本法律，在总结我国改革开放20年来立法经验的基础上，对国家权力机关、行政机关制定法律、法规、规章的原则、立法权限、立法的基本程序、法律效力等级、立法监督等方面的基本制度作出较为全面的规定。对保证我国立法工作的规范化、制度化，维护国家法制的统一，建立和完善有中国特色的社会主义法律体系，促进依法治国，建设社会主义法治国家，有着十分重要的意义。

违法之“法”今尤在

《立法法》的作用就是要维护国家法制的统一，又要充分发挥地方的积极性和创造性。我国实行的是单一制的立法和司法系统，但是由于各地的情况千差万别，所以又必须在我们的法律制度中充分体现出这种多样性和特殊性，允许各地在不与宪法和法律和国务院的行政法规相抵触的情况下，充分发挥自己的积极性，根据本地的具体情况制定出地方性法规和地方规章。要理顺各种法律、法规、规章等之间的关系，就必须对各类立法主体的立法原则、权限、程序、立法监督等作出全面规范，为法律、法规和规章的立、改、废提供一个相对稳定的原则和操作标准。

由于我国过去缺乏统一的立法之法，对立法主体及其立法权限和职责的确定不很规范，从而在立法中存在诸多问题。有些机关越权制定法规、规章，有些机关却未尽职责，导致立法滞后或该修改的法律、法规、规章得不到及时修改，有时候对同一事项的立法前后矛盾，上下级机关的立法互相矛盾，不同部门的立法互相冲突。有的机关立法主要的不是为了对社会进行有效的管理，而是为了保护地方利益和部门利益，甚至是为了谋取本地区、本部门不正当的局部利益，以合法形式掩盖非法的目的，因而就出现了法出多门，互相矛盾，互相冲突的现象。所以《立法法》还有调整法律冲突、防止“法律打架”之功能。

但现在仍有不少“法”存在违法现象。《立法法》已经实施二年有余，和《立法法》有矛盾的“法”还很不少，如孙志刚案使收容审查制度和《宪法》、《立法法》的矛盾出来。《宪法》规定：“公民的人身自由不受侵犯。”《立法法》规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。只能由法律规定的事项而尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《收容遣送办法》是1982年制定的行政法规，其中有关限制人身自由的内容，与我国宪法和《立法法》相抵触。《立法法》规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。对于“超越权限”和“下位法违反上位法规定的”法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销。所以，《收容遣送办法》属于应予改变或者撤销的行政法规。

仅就剥夺和限制人身自由的强制措施来说，违反《立法法》的“法”还不止收容遣送办法，与之相同的还有劳动教养制度等等。长期以来，劳动教养在惩治违法，维护社会治安方面一直发挥着快速高效的作用，但是却少有人注意到劳动教养的违法之处。劳动教养也是限制人身自由的强制措施，因此，劳动教养只能由全国人大或者全国人大常委会以法律的形式设定，但我国目前设定劳动教养措施的法律仅包括《治安管理处罚条例》第三十条、《全国人民代表大会常务委员会关于严禁的决定》第四条、《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》第八条。虽然《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》使《国务院关于劳动教养问题的决定》成为有效的法规，但无论从制定主体还是从制定程序来看，《国务院关于劳动教养问题的决定》与法律都存在

质的不同。《立法法》既然禁止全国人大常委会授权国务院制定限制人身自由的强制措施和处罚，就更不应当允许全国人大常委会去认可一个越权的行政法规，从而使其上升为法律。《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》实际上已经同《立法法》相冲突。

谁来保障《立法法》实施

《立法法》是规范立法活动的法律，它不仅要求立法者必须制定“良法”，而且还有使“恶法”变成“良法”的权力。要把《立法法》变成一个“杀毒软件”，用《立法法》的标准来衡量一些法律法规以及规章的合法性，“查杀”违法条款，是实施《立法法》的一项重要内容。

但“徒法不足以自行”，现代法治社会要求法律能够快捷、迅速、方便、经济地得到执行，因此从一定意义讲，执法比立法更为重要。法律在制定的时候，就应当明确由谁来执行，只有执法机关法定化才有可能避免多头执法和重复执法等问题按照《立法法》第90条的规定：国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民个人，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

很明显，这样执行《立法法》，对普通百姓来说，当自己的合法权益受到“恶法”的侵害时，很难得到《立法法》的救助。

《立法法》规定了它的执行方式主要有：全国人大常委会的审查和备案审查。这种执行方式没有把行政审查和司法审查纳入其中，而事实上不规范的立法活动主要是指大量的行政立法，譬如当前反映比较强烈的超越权限立法、法律法规之间存在着相互矛盾和冲突、为部门和单位争利益的法律法规大量存在等现象，都是一些行政法规和部门规章在作怪。

老百姓可能并不关心一部法律的好坏，更关心的是自己的合法权益能不能得到保障。靠国家机关来寻找和发现违反《立法法》的“恶法”是必要的，但和这些“恶法”打交道最多的普通百姓最有发言权。《立法法》虽然规定：“公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议……”但对一个普通老百姓来说，通过呼声微弱的建议（因为他们没有法学专家的建议更有力），等着全国人大或全国人大常委会修改法律，然后再去维护自己的合法权益，这显然是一个普通老百姓力不及的漫长路程。

因此，全国人大或常委会应当就《立法法》的执行问题，再作出专门的具体规定，当然必须修改现行的《行政复议法》和《行政诉讼法》，规定公民个人的合法权益受到“恶法”侵害时，有提起行政复议和行政诉讼的权利，人民法院对抽象行政行为有审查的权利。这样才能使《立法法》真正成为保障公民权益的良法，而不至于成了空中楼阁。

郭敬波