发达国家强化专利权行政保护的经验及启示

摘要：我国现行专利权行政保护的诸多局限性不利于企业自主创新。近年来，随着知识产权战略的深入实施，主要发达国家在加强专利权司法保护的同时，普遍强化了专利权的行政保护，取得了较好成效，积累了丰富的经验，应该借鉴发达国家经验，不断完善我国专利权行政执法制度，激励自主创新。

关键词：专利权；行政执法；经验；措施

随着知识产权战略的深入实施，主要发达国家在加强专利权等知识产权司法保护的同时，更加重视行政保护所具有的高效、快捷、灵活的优势，普遍强化了对专利权行政保护。其经验对中国专利权行政保护制度的强化和优化具有很好的借鉴意义。

1　发达国家强化专利权行政保护的基本经验

1.1强化专利行政部门的执法职能

近年来，随着日本国家知识产权战略的深入实施，日本政府考虑并推进行政权在知识产权领域的适用性，逐步健全和完善知识产权管理机构，先后设立了特许厅执法事务局、国际知识产权交易委员会等机构，以行政行为介入知识产权的保护之中，警察部门也开始参与知识产权的调查与处理。

在美国，除了联邦与州多层次的司法保护这种最主要方式外，也采用行政程序保护。这主要由两个部门负责。美国商标专利局对包括专利权在内的知识产权纠纷进行行政处理。美国国际贸易委员会(ITC)则对根据《美国关税法》(1930年)第337节规定的案件(包括侵犯专利权及其他知识产权的进口商品的案件)拥有管辖权。在执法实践中，专利权及其他知识产权持有人可以获得制止侵权和保留证据的临时救济，还可获得制止进一步侵权的永久性禁令、赔偿及其他最终救济。

1.2加强专利行政执法部门的协调与协作

2004年，英国知识产权局宣布制定打击英国国内知识产权犯罪战略计划。该计划旨在将商标持有人、警察局、贸易标准部以及海关及国家税务局等政府部门联合起来，抵制知识产权(专利、注册外观设计、版权、地理标志等)侵权行为。知识产权局则通过协调知识产权执法，辅助执法人员培训，协调组织地方、国家和国际合作伙伴，推出年度国家执行报告等，推进并监督此项工作的进展。

日本的基本做法：一是建立针对知识产权侵权行为的一体化政策机制，明确各政府部门在实施知识产权战略中的职责，强化政府的知识产权侵权对策功能。2004年7月，日本成立了由8个部委参加的“仿制、盗版对策相关部门联席会议”，以及时沟通信息，调整政策，使对策措施更为有效。同年8月，日本经济产业省开设了“政府仿制、盗版对策综合窗口”，专门接受举报，发表年度报告，并建立知识产权侵权信息网络数据库，实现知识产权保护领域的信息交流和信息共享；二是强化边境海关查处，防止侵权产品流入日本。通过修改法律条文，禁止个人进口侵权产品，以有效阻止侵权产品泛滥。同时，要求海关对从事仿制、盗版产品进口的企业予以曝光。另外，还成立类似美国国际贸易委员会的知识产权侵权判断机构，并通过建立知识产权侵权信息交换机制，加强海关与警视厅之间的信息沟通，有力打击仿制、盗版的侵权行为。

1.3加强专利行政执法力量，强化执法力度

日本知识产权战略的四大支柱之一就是培养知识产权专业人才。通过高校培养、在职培训等多种方式，2004年11月，日本警视厅配备了49名具有赝品识别能力的预备鉴定搜查员。日本近年来重点培养全方位、能开展国际活动、具有较高商业意识的人才。目前，日本有从事知识产权的人才7万人，预计2012年将达到10万人。

美国专利商标局(USPTO)国际部下设执法维权处，其职能是在世界范围内维护美国知识产权持有人的合法权益。2006年，USPTO共有8189名联邦雇员(其中专利审查员4779人，商标审查员413人)，另有3817名合同雇员。这些年来，通过雇员招聘等方式，专利商标局执法处的执法维权职能得以进一步强化。

韩国1987年成立了国际知识产权学院，旨在为韩国政府和企业以及亚太地区国家培养优秀的知识产权专家。韩国专利厅注重加强对警察、海关、地方政府、知识产权局等行政执法人员培训，提高他们知识产权保护的实践知识和技能。

1.4发挥行业协会作用，注重官民协作执法

发达国家行业协会在参与专利侵权案件调查、预警机制建设、措施效果跟踪调研、与国外行业组织磋商对话、为企业反倾销申诉和应诉提供法律咨询和培训服务等方面，做了大量卓有成效的工作。例如，美国商会采取了一系列重大举措强化专利权保护：与美国海关边防局合作，以更加准确快速地锁定侵权高危险货物；在纽约和洛杉矶启动了一个项目，使得联邦、州和市的执法官员可以共享信息，甚至在某些侵权案件中自己雇佣调查人员协助执法官员；向美国贸易代表办公室就“特别301”调查提交大量资料，并提出建议等。

欧盟国家的各种行业组织在专利权刑事保护中发挥着重要作用。体现在：①行业组织对打击专利侵权犯罪积极性很高，通常会主动发现信息线索，并做调查，然后向执法部门报告。②密切配合执法部门工作。编印辨别产品真伪的小册子免费送给执法人员参考，在案件调查中为执法人员提供帮助等。在欧盟国家，行业组织或者权利人对侵犯专利权性质的确认非常重要，如果没有这种确认，案件会因缺乏关键证据而被撤销。

2　我国现行专利权行政保护的局限性

我国目前实行专利司法保护和行政保护并行的制度。与司法保护相比，专利权行政保护耗时较短，投诉方便，执行力度比较大，成本相对较小，具有主动性、及时性的优势，是符合中国特色的。然而，应该看到，现行专利行政执法制度还不够完善。

2.1专利行政部门执法职能不强

首先，行政执法部门既缺乏主动查处专利侵权行为的职能和相应的行政处罚权，也无颁布初步禁令之权，更无侵权损害赔偿额决定权；其次，专利行政执法部门的行政裁决不具终局性质，当民事赔偿调解不成时，专利权人还需向人民法院提起民事诉讼；再次，法律、法规和最高人民法院的司法解释在专利行政保护和司法救济上的管辖规定可能导致处理专利侵权案件的程序和结果上执法不统一，隐含双轨制冲突的可能性。

2.2专利行政执法存在地区不平衡和地方保护主义

首先，目前我国专利行政执法工作的开展存在地区不平衡，表现为：发达地区比较重视，把加强专利权保护和管理作为改善地区投资环境的重要措施。欠发达地区由于企业基础较差，市场机制不健全，地方财政不足，专利权管理和执法力度也相对薄弱。其次，由于我国法律对专利侵权的判断标准尚不明确，各地方专利行政执法部门对专利侵权的判定标准也很不统一，加上现有的机构设置使专利行政部门难以摆脱对地方政府的依附性，因此，在跨区域专利侵权处理中很容易产生地方保护主义，降低专利行政保护的效率与力度。

2.3专利行政执法经费不足、执法人才短缺

我国专利行政执法部门实行管理经费收支两条线，专利申请和维持费上交中央财政，专利纠纷处理和侵权行为的查处则由地方知识产权局(处)负责，行政执法经费由地方财政负担。目前，大部分地方都把知识产权局(处)视为普通的政府行政管理机构，只拨行政费或事业费，没有行政执法专项费用。此外，由于地方知识产权局编制有限，我国高校知识产权专业开设不多，以及外部竞争造成人员流失等原因，当前许多专利行政执法部门执法人才短缺。

2.4专利行政执法部门与行业协会协作不足

专利行政执法部门与行业协会之间缺乏沟通、协作机制。表现为：相互间缺少对重大事件特别是涉外专利纠纷的沟通渠道和预警机制；专利行政执法部门对行业协会内部专利维权的推动和指导工作不到位；专利行政执法部¨对行业协会外部专利维权的支持力度不足等。行业协会的知识产权或专利权服务功能薄弱。表现为：行业协会的自律、中介、协调和沟通功能没有得到充分发挥；应对、处理非会员企业侵权或涉外专利权纠纷问题的水平和能力较弱等。

3　借鉴发达国家经验，强化我国专利权行政保护的措施

3.1强化专利行政部门的执法职能

①应明确规定专利行政执法部门的行政执法地位，赋予其主动查处专利侵权行为的职能及相应的行政处罚权。借鉴西方国家知识产权行政部门以及海关拥有专利侵权行为主动查处之权的实践经验，在我国专利法修改时可以考虑明确规定专利行政部门的行政执法地位，赋予其主动查处专利侵权行为的职能及相应的行政处罚之权。这样可以充分发挥我国行政权相对主动、高效的特点，突出专利行政保护在侵权调查取证，防止证据转移等方面速度优势，快速有效地保护专利权人的利益。

②应通过立法明确授予专利行政部门初步禁令之权。目前，我国专利行政部门只能颁布禁令，而没有颁布初步禁令的权力。初步禁令与禁令的区别在于，它可以在做出纠纷处理决定以前颁布。根据Trips规定，行政执法程序中包括颁布初步禁令。因此，从行政权比司法权主动性更强的功能与特点而言，专利行政部门颁布初步禁令会更为快速。专利行政部门通过调查、执法检查、接受举报，及时颁布初步禁令，可以有效防止可能对权利人、对市场秩序造成严重损害的专利侵权行为的发生。

③考虑授予专利行政部门侵权损害赔偿决定权。当前，我国的专利侵权纠纷产品，尤其是外观设计与实用新型产品的市场寿命比较短，损害赔偿额较小，侵权判定相对容易，专利权人通常期望行政部门快速做出决定。因此，应该考虑增加行政部门就专利侵权损害赔偿做出决定的权力，这样可以充分发挥行政保护主动高效的特点和优势，降低专利权人的维权成本，强化专利权的行政保护。

3.2削除专利行政执法中存在的地方保护主义

①通过立法明确专利侵权的判定依据，细化专利侵权的判断标准，解决各地方专利行政执法部门在专利侵权判定标准方面存在的不统一问题，削除在跨区域专利侵权处理中容易产生地方保护主义的法律症结。

②通过立法建立和完善垂直管理的专利行政部门体系。设立中央、省、市、区县四级知识产权局，上下局之间实行垂直管理，各级局不隶属于本级人民政府，做到人事独立和主要经费独立。这样，可以改变当前我国专利行政部门地区条块分割的状态，克服专利行政部门对地方政府在人事、经费方面的依附性，保障专利执法对于地方政府的相对独立性，做到秉公执法，打击侵权。

③建立和完善全国专利行政执法的区域协作机制，加强地区间的行政执法协调，避免地方保护主义。为此，首先需要通过制定跨区域联合执法等法律法规的方式，构建我国专利行政执法区域协作机制的法律基础，进一步推动跨区域的专利执法协作。其次，充实区域执法协作机制的具体内容，如规定执法协作的主体、协作范围、协作方式、协作手段、协作程序、协作权责确定和协作经费的保障等内容，增强协作机制的可操作性。再次，需要突出区域执法协作的绩效考核和奖励，增强协作机制的内在生命力。如通过区域执法部门相互间评价、建立权利人投诉和反馈的渠道和机制、上级知识产权局对下属局协作执法绩效的考核奖励等方式，增强区域协作机制内部的约束与激励。

3.3加强专利行政管理部门与行业协会的执法协作

探索建立专利行政管理部门与行业协会之间的专利执法协作机制，发挥行业协会的自律、中介、协调和沟通功能，强化专利行政执法的力度和效率。

①加强专利行政执法部门对行业协会内部专利维权的推动和指导。可以采取专利保护试点协会等多种模式，努力推动具备条件的行业协会内部建立专利等知识产权维权公约及自律机制。为此，可以通过授权或者委托的方式，让行业协会承担起行业内部专利保护的主要职责，发挥行业协会的自律组织作用。专利行政执法部门则在维权的程序、要点、机制、水平和能力等方面进行必要的监管、扶持和帮助，以增强行业协会的维权能力；也可以不通过授权或委托，而让行业协会承担起协助维权的职责，发挥行业协会在沟通政府和企业之间关系的桥梁作用，帮助专利行政部门开展行业内部的专利维权工作。

②加强专利行政执法部门对行业协会外部专利维权的支持力度。专利行政执法部门应该采取政策扶持、法律咨询、信息提供、人员协助、专业人才培训等多种方式，加强对行业协会外部专利维权的支持力度，提高行业协会应对、处理非会员企业侵权或涉外专利权纠纷问题的水平和能力。

③建立专利行政执法部门与行业协会之间的沟通渠道和专利预警机制。为了对涉外专利纠纷等重大事件做出及时反应，维护行业利益，应考虑选择重点行业进行试点，采取多种形式，如合作开设本行业公开的专利维权网站，出版内部专利信息刊物，开设专利维权直通热线，建设专利维权预警联络点，组建专利维权专家委员会等形式，建立和完善专利行政执法部门与行业协会之间的直接沟通渠道和预警机制，充分发挥行业协会的桥梁作用，对可能出现的专利纠纷和技术壁垒及时提出预警，尽早做出应对预案。

3.4加强专利行政执法部门的经费保障和人才建设

①建立专利权等知识产权行政保护专项资金。与知识产权行政机构的垂直管理体系相对应，建立以中央财政为主、地方财政为辅的专利权保护专项资金，进行制度化和专项化的使用和管理，以保障专利行政管理部门的专项执法经费，改善专利行政执法手段和执法物质技术条件。

②加强专利行政执法部门的人才建设，提高执法人员素质。一是通过经验交流、案例研讨、出国进修、专家指导、脱产学习等多种形式，加强对在职执法人员培训，提高其素质；二是加强知识产权教育和人才培养，扩大知识产权人才供应。为此，应加强知识产权教育的师资建设，完善知识产权本科、双学士、硕士、博士和博士后的人才培养体系；三是加强专利行政执法部门的人才引进。为此，需要完善专利行政执法部门的人才激励机制，增加执法人员的收入，提高和保障执法人员待遇，妥善解决其住房、保险、退休等实际问题等。