重视职能承接中蕴含的风险

所谓“职能承接”，笔者把它界定为工商行政管理部门承接的，由各级人民政府、政府各部门通过多种方式赋予的职能或要求开展的工作。现实情形大体包括以下几个方面：一是法定职能的承接，即由编制管理部门以“三定”方案的形式，赋予的以市场监管和行政执法为统揽的各项职能。二是源于法定职能的衍生职能的承接，主要是由法定职能中的兜底条款“完成上级交办的其他事项”衍生而来的，由党委、政府赋予的职能或工作。三是受托职能的承接。即其他机关因多种原因而委托工商部门承担的职能。四是临时性工作职能的承接，包括上级交办、政府协调确定、应急分配等。

现代行政管理学认为。职能等于责任，承职等于承责，因而责任自然意味着风险的存在。在当前的工商行政管理实践中，我们注重较多的是履职中(即行为实施)蕴含的风险，而忽略了职能承接中蕴含的风险。笔者以为，如果说履职(行为实施)过程中“缺位”带来的不作为风险、“错位”带来的作为不当风险、“越位”带来的乱作为风险、作为过程中的不到位不规范风险等，更多地可以从行为本身去寻源和“问责”，但其造成的影响充其量是履职尽责中的一种“个案风险”或“区域性风险”；而职能承接中由于承接不当、揽职过多带来的“代过风险”、“无能(力)风险”等，其可能蕴含的就是一个部门、一项工作的“系统性风险”，其带来的后果更严重，涉及的“问责”面更广。形成的职业风险更为严峻。因此，与我们现在关注的履职风险相比较，职能承接所蕴含的风险恐怕更需要、更值得我们从认识、预防、应对上予以关注和重视。

一、职能承接风险的表现

当前，工商行政管理部门在职能承接中存在着以下几种蕴含风险的情形：

(一)承接了不该承接的职能(工作)

比如，改革开放伊始，工商行政管理部门曾经花大力气培育市场及市场体系，并取得了“功不可没”的成效，以致在较长一段时间内，工商部门既是市场的“举办者”，又是“管理者”，甚至先是“举办者”，后是“管理者”，以“裁判员”和“运动员”的双重身份，承担了行政管理和事务管理相融、相混的职能。在实施市场管办脱钩后，工商部门的职能配置或从理论上已经回归到实施市场行政管理的本位，但是在具体的实践中仍有不少地区的一些地方政府延续传统做法，以“顺手”、“有经验”等为名，继续赋予工商行政管理部门承担包括消防安全、卫生管理及市场物业管理职能，有的甚至暗含了市场经营的职能；另外，在文明城市、卫生城市创建中，也承担了一些诸如城市建设管理方面的职能……类似于这些应当由专业部门负责的工作，一旦工商部门承接了，其潜在风险显而易见，在一定程度上甚至是“自套绳索”。

(二)承接了做不了的职能(工作)

比如，工商行政管理部门从事的行政许可工作与市场主体关系密切。于是一些地方便赋予了工商部门招商引资的职能，对可能来本地投资的市场主体，要求千方百计“落地”，想方设法“生根”，想尽办法“扶持”其“茁壮成长”到“开花”和“结果”，把行政管理与企业经营管理职能混淆在一起，不但容易造成不分青红皂白的“护短”，且极易留下“官商不分”、“权钱交易”的“寻租隐患”。又如基于工商部门曾长期“主管”集贸市场，而集贸市场经销的大多是农副产品，因而在有些地方，拟通过政府指定、协调确定甚至立规立章的形式，将对农副产品的监管职能“协调”给工商行政管理部门承担，而根据“农产品质量安全法”和“食品安全法”的相关规定，该项职能显然属于农业行政主管部门的法定职能……类似于这些职能，一旦工商部门承接了，显然是有心无力，根本做不了，随之相伴也就只有风险了。

(三)承接了做不好的职能(工作)

比如，由于工商行政管理部门在市场准人中承担着为市场主体颁发营业执照的职能，法律及社会评判都将市场主体有无执照视为经营合法与否的标志，因而在国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》中，将工商部门列为主要的执法主体，赋予重任。但是应当看到，在现阶段经济社会发展水平下，形成无照经营的原因纷繁复杂，特别是现行的行政审批制度，市场主体设立时的前置审批，给方便、快捷的市场准入设置了一定的障碍，一些需要取得许可证而未申请许可证的、申请许可证而未获取批准得许可证的、法制意识淡薄而不办任何证照就开展经营活动的无照经营现象大量存在，一旦其发生灾难性社会后果(重要标准之一就是有没有人员死亡)，工商部门及其工作人员不论工作做与不做，做多做少、做好做坏，都免不了被追究监管不到位的过错或过失，“问责”在所难免。而事实上，现在无照经营的主要表现形式是“无证”，即因无法取得许可证而难以办照，但在“先证后照”的要求下，发证部门或是“衙门朝南，等待上门”，或是“视而不见，撒手不管”，他们实施的是所谓“发证后的管理”，因而不管出现何种结果发证部门都占着与己无关的“理”，所有的不利后果都由工商部门“兜底”，这显然难以承重，也显失公允，以此逻辑推理，工商部门完全可以实施“发照后管理”的模式。

(四)承接了做好了是“无名”，做不好要承责担骂(名)的职能(工作)

比如，基于工商部门承担着市场主体的监管职责，因而在一些地方城市建设的拆迁中被赋予或配合做市场主体的工作，在这个过程中，做好了应该的，是“无名英雄”，做不好则有可能是“不尽力”、“无能”，如果“放大”到网络上，则是“狗拿耗子，多管闲事”和“种了他人的田。荒了自家的地”，骂声一片，形象受损……类似这些职能的承接，往往都是“吃力不讨好”，一不小心还要承受“被问责”的“冤屈”。

二、职能承接风险的成因

工商部门职能承接中存在的问题，本质上是我国的行政管理制度改革还没有与市场经济体制的要求相吻合，还处于改革和过渡之中。对照现实，出现问题的原因主要有以下三个方面：

(一)职能与能力、手段不匹配

任何一个部门的职能配置，不能仅仅停留在事情有人做的层面上，还应通过相应的能力匹配和手段的保障，来保证职能工作的到位，否则职能配置只是一个“表象”，甚至是一种“假象”，无助于工作任务乃至目标的完成。现在基层工商部门在从事食品安全监管、流通环节商品质量监管的过程中，面临的是没有专业的检测手段(或检测手段不能获得法律的支持，如快速检测)、专门的技术人才和相关的专业知识，市场上一旦发现、发生问题，依靠的还是“人海战术”，投入大量的人力，运用传统的望(看)、闻、问、摸等方法，其“可靠性”依赖于个人经验和干部的职业道德，但这种“可靠性”是不稳定的，有时甚至是不“靠谱”的，难以从本质上对商品的质量及其安全性作出准确的把握和判断，不但效果不理想，而且其中蕴含的“跑、冒、滴、漏”风险更是不言而喻的，这也是基层工商干部“怕苦叫难”的症结所在。这种职能与能力、手段、保障

之间的不匹配，很大程度上并不是靠干部的自身努力和所谓的责任心能够解决的。

(二)职能与政府期望不匹配

非法定职能大都是地方政府及其相关部门赋予或要求承接的，对工商部门来说，超越工商自身法定职能和实际能力的一些工作，既有“不得已而为之”的苦衷，也有“既主动又无奈的选择”。一是地方党委、政府是领导机关，根据“需要”布置任务、安排工作是理所当然的；二是在地方经济社会发展如火如荼，争先进位“白热化”的竞争中，工商部门更多地“充分”履行职能、多做些工作、承接些“额外的任务”是一种“委以重任”，是“看得起”、“有能力”的体现，因此，既不能置身其外，更不能置之不理和“卖关子”。只能“顺杆往上爬”：三是在省以下实行垂直管理体制后，基层工商部门都惟恐有“不服从”、“管不了”之“闲言碎语”，虽然可能仅是不经意之间的“这么一说”，但足以让你“难受冒汗”，所以，不论做何种事情，都要表现出“贴心”、“贴近”的积极姿态；四是工商法定职能的履行，需要更多得到地方党委、政府的支持，工作成效显现在地方经济社会发展的实践中，履职的好坏多在地方政府的评判中，“似有似无”地存在着一种“交换”、“交易”，看不见摸不着，却感觉处处存在。正是囿于种种制约，工商部门在现实语境下，不但要被动地承接一些非法定职能。有时还要主动“请缨”和“求战”，对一些有难度、有障碍的工作要想方设法变通、办通，而在这种以“实际行动”紧贴“需要”、体现尽心尽职的过程中，潜在的责任和风险也在同步累积。

(三)体制机制不匹配

由于行政管理体制改革的滞后，使得工商部门在管理体制、工作机制等方面与市场经济的要求存在着不匹配、不尽如人意之处，也影响到包括工商行政管理机关在内的部门，在职能承接中难以按照法定要求实施，进而在实践中造成一些困惑，当前需要予以关注的有：一是现行的很多工作都实行了“地方政府负总责”的模式，而地方政府的这个“责”则需要通过“职(能)”的分解来体现和实现；二是一些行政管理部门的职能处于相互交叉，工作分工似明还暗的状态，有工作的“结合部”需要明确，有管理的“空白点”需要填补，有人没事做、有事没人管的状况同时存在：三是垂直管理与属地管理有时在工作取向上存在一定程度的矛盾，特别是在“职能”与“责任”的承担上留有“间隙”，或需要弥补，或需要整合。应当看到，前述三个方面都留下了对职能部门承接非法定、超能力职能的“余地”，如果缺少理性、科学、合法合理的考量。而满足于工作有“人”做、事情有“人”管的状态，那么，来自上级的交办、横向之间的协调、应急分配而确定承担的相应职能，都会出现无能力、无手段而导致工作任务难以完成、完成不好的现象。

三、职能承接风险的现实应对

工商行政管理职能承接的风险，在当前行政管理体制改革进展不快、特别是政府转变职能不到位，政企政事不分的现实境况下，具有存在的客观性和必然性，要彻底改变或扭转只能期待政治经济体制改革的不断深化，届时才有可能真正实现“桥归桥、路归路”的职能归位。而正视现实，又实事求是，则是应对职能承担风险的有效选择。

(一)认识的清醒

鉴于工商部门职能及其涉及的工作“面广量大”，与地方经济社会文化发展密切相关，使得工商部门被要求承接了太多的任务，面对如此的“重视”，工商部门自身对职能承接和履行必须要有清醒的认识：

一是不能有“包打天下”的心态。时下在地方上对部门工作评价流行这样一句戏语：即公安部门与工商部门分别是扑克牌中的“大王”和“小王”。意即可以承担许多繁杂的职能，发挥更大的作用。事实上，也时不时有领导及部门在工作中以此要求我们，但无论是“调侃”还是“抬爱”，是真心赞美还是故作姿态，我们都不能“信以为真”，更不能以此来承接职能、衡量工作。尺有所短，寸有所长，必须顺应现代化社会各个领域专业化发展、专业化管理的趋势，依据职能、分别履职，“各人扫好、扫清门前雪”才是应有的选择。

二是不能凭“朴素的感情”揽事。工商部门在改革开放的伟大进程中，曾经在市场经济的“萌芽”――培育市场和发展个体工商户上，不遗余力，取得了有目共睹的成效。但决不能因此而落下不可割舍的情结。并继续以“朴素”的感情来维系这一段已经成为过往的历史，进而继续承揽一些与市场培育、与个体工商户发展过程中涉及的非行政管理职能，让自身陷于“割不断、理还乱”的职能困境中，更不能因“朴素的感情”来掩盖市场发展与管理存在的种种问题，或对种种不足视而不见。

三是不能办“不明不白”之事。特别是在不得已接受委托职能、协调职能时，要做到事清理明，必须从职能、能力、手段、责任等诸方面予以考量，搞清楚、弄明白，不希望不明不白做事，不能够做不明不白之事，更不要不明不白被问责。

(二)思路的清晰

工商部门面对职能承接中存在的一些不可逆因素，在实践的路径选择上，应当坚持以理性为先，坚持依法考量，如果因“无奈”而“不设防”。可能就会失去“底线”而“一泻千里”。为此。必须努力做到：

一是按照“有法”的原则，坚持依法承接、依法履职。依法行政是工商部门一切工作的生命线。虽然我国的依法行政仍处于不断完善、不断改进、不断提升的过程中，但行政机关职权法定、法无授权即禁止是一项普遍遵循的法则，是防止政府机关自我授权、的一道“屏障”，也是职能承接的一个“前置”。因而，承接任何一项职能或工作，都要从“法”上来衡量、论证，避免“职能无法定授权、工作无法律依据”，最后承担的却是法律后果的现象。

二是按照“有度”的原则，坚持分工取向。随着社会化大生产的不断发展，与之相适应的是专业化水平越来越高、社会化专业分工越来越细。专业化意味着高效率、确定性和理性化，有利于部门专业特长的发挥。因此，在职权法定的前提下，工商机关依据自身专业能力、技能及拥有的手段，从既定的社会角色和专业分工出发承担社会赋予的相应职责；对必须由社会、市场及其他部门完成的工作任务，也必须以“角色”及“分工”为主；对涉及的委托职能、协调职能，如手段、能力不能匹配和保障，则应当理直气壮的予以拒绝；对因经济社会快速发展中出现的大量新生事物，经考量作出承接决定时，也一定要有明确职能、责任的边界设定，决不可“无法无边”。

(三)责任的清楚

现代行政管理学的原理告诉我们，职能_责任一风险承(问)责是一个前后有机相联、环环相扣的链条，承接职能就意味着承担责任，承担责任就意味着存在风险，存在风险就意味着有被“问责”的潜在可能。因此，无论是法定职能，还是其他通过任何组织、运用任何形式赋予工商部门的职能或工作，一旦承接下来，就要按照“承职就是承责”的理念，将其视作一项不可推卸的责任尽心尽力地做好。这既是一种职能的承接和责任的承担，更是一种职能的落实和责任的分解、风险的化解。当前，由于行政管理改革有待进一步深化，职能配置中的交叉、重叠、职责不明的现象客观存在，特别是一些部门履职过程中存在着“责任分摊、责任外推”的揽权推责“陷阱”，工商部门应意识到，职能承接不仅仅是职能的明确和转移、工作的安排，也不仅仅是多做一些力所能及的事情，更多地要从“负责任”上来考量，更加重视职能承接中蕴含的潜在风险，更加慎重地实施职能承接。

(作者单位：江苏省无锡市工商局)