重税能调低房价吗?

今年以来出台的一系列土地税费调控措施似乎预示着一个明确政策信号，要加强税费政策要在房地产调控中的作用。但就目前我国房地产税费体系的结构特征来看，要达到预期的目标恐怕力难从心。

近几年来，由于房地产市场价格的飙升，使得房地产这个话题一直非常炙手可热。自去年中央对房地产和土地市场进行调控以来，对国家宏观政策调控手段和效果的讨论成为社会各阶层、各领域共同关注的焦点。国务院出台六条调控措施以来，各相关部门将如何落实“国六条”为各界所观望。国税总局随后宣布，将提高土地保有环节的税负抑制囤积土地，促进空置房处置。加之3月出台的《关于房地产开发业务征收企业所得税问题的通知》，以及北京市近日宣布将大幅度提高土地使用税税率,尽管征税细则尚未披露，但却令各方震惊。不少媒体惊呼房地产业的重税时代即将到来，果真如此么？

房价高企的原因与政府的定位

要分析政策措施的逻辑与效果就必须搞清其调控对象的性质和基本情况。我们先分析一下当前房地产市场没有厘清的几个主要问题。

首先，我们要弄清楚的是当前我国的房地产销售市场的真实情况。究竟是供大于求、还是供不应求?可惜的是在对这个问题的认识上，各方并没有取得一致的意见。5月14日建设部发言人称各地不存在房源不足，截至4月底，40个重点城市可售商品住房面积总量达到12000万平方米、100万套，而且不同套型面积段可售住房都有供应。可是，身处北京、上海和深圳等重点城市的居民可以随时感受到购房的火爆场面，而且搭起帐篷数十日排队甚至雇农民工排队的报道也屡见不鲜。即便这里面有销售商的炒作和欺诈，但是商品房预售制度提醒我们，在市场经济下，只有供不应求的商品才有人预交货款。就算政府强制对满街可见的大白菜推出预售制度，恐怕菜农也收不到任何预缴款，尽管大白菜的生产周期要比住房的建设周期短一些。

其次，国内房价的涨幅和涨速的真实水平又是什么情况?学者的估算和民众的感受与相关政府部门的数据相去甚远。国家统计局数据显示，2004年的商品住宅价格增长率是9.5%，2005年则是超过7%。国家发改委宏观研究院经济研究所宏观室主任王小广认为：“房地产价格不是每年增长8%、9%，而是20%。上海、浙江的房价每年至少涨了30%，北京今年一季度二手房价格上涨了30%，一手房价格也上涨了20%。”对于在北京四处奔走的购房者而言，这样的数据似乎更加贴近现实。当然，全国各地房地产价格的上涨的幅度和速度是有很大差异的。比如，青海、甘肃等西部地区的城市房价涨幅就远低于东部沿海城市的房价，北京、上海和深圳等中心和省会城市的房价涨幅就远大于周边城市的房价涨幅。价格与需求的结构性不平衡是中国房地产市场的又一大特色。

第三，对近年来房价大幅上涨的原因和效应的认识也不统一。究竟是成本推动型还是需求拉动型?近年来土地的供给水平和利益分配关系是什么情况，土地的供给是充沛的还是不足的，谁是房价飚升的真正既得利益者、受益者和始作蛹者?政府、房地产商相互推诿。我们知道。房价大致主要由土地成本、建安成本、其他税费和开发商利润等几大块组成。从土地成本来看，虽然国土资源部的多位高层领导都曾强调，地价的上涨不等于房价的上涨，但是，地价对房价的传导作用毋庸置疑。而目前部分城市高位运行的地价水平的确也正在向房地产市场发出危险的信号。

仅以北京为例，北京公开的土地市场高潮不断，关于“天价地”的报道屡屡见诸报端。作者对2005年8月以来北京卢沟桥地块、海淀温泉镇中心区、丰台制罐厂地块、大兴采育镇地块、工体四号、通州马驹桥地块和清河毛纺厂等7块公开拍卖的地皮进行了统计，楼面地价在2500元～12600元／平方米之间，平均为5131元／平方米。北京市土地协会统计，从2001年11月到2006年4月，北京市在土地市场公开交易的土地是215宗，共1491公顷，总成交价为380亿元，其中121亿元是政府收益。其实，不仅北京，在全国的其他地方政府财政收入中，土地出让金收入已经占据了重要位置。另外，开发商的利润确实过高。建安成本随着钢材水泥价格的上涨也有部分升高，但是，开发商的利润率高得惊人。据新华社“新华视点”专栏报道，我国房地产开发行业的平均利润率约50%；房地产业内人士也透露利润率低于55%的项目他们是不做的。因为，这里面的交易费用和寻租费用极高。

当然，在市场经济条件下，房价上涨的形成是极其复杂的。有房地产本身的因素，也有房地产以外的因素，如居民收入水平、利率高低、税负高低、投资和交易成本等等。有政治的、经济的、社会的，甚至心理的因素，但供求关系还是起着决定作用。

最后，我们分析一下政府在房地产市场调控中的角色和作用是什么。首先，从住房的性质看，住房是一种生活必需品。俗话说得好，衣食住行是老百姓获得生存权和发展权的基本保证，安居才能乐业。不容置疑，住房第一属性应当是生活的必需品；其次，住房的价格随着经济的发展和市场供需的变化而变动，住房的所有权者能够相应获得价格升降带来的收益或者损失。所以，住房也是一种投资品，具有价值增值保值的功能。显然，从住房的性质来看，其首要属性应当是生活必需品，政府为社会公民提供基本的住房是公民基本人权保障的一种形式，具有普遍的公益性。住房价格的涨跌与众人的切身利益是息息相关的，调控房价保障公民的基本居住权是政府应尽职责之一。退一步，从维护国家宏观经济的稳定和增长的角度来看，如何引导资源配置优化，消除一个行业的泡沫也是国家的宏观政策调控的主要目标。因此，政府应当在房地产调控中发挥重要作用，但不应当同时成为房地产市场的裁判员和运动员。

如何认识税收在房地产调控中的作用

从地产开发企业土地增值税清算，到新增建设用地土地有偿使用费提高1倍，再到城镇土地使用税提高税率、扩大征税范围等今年以来相继实行的一系列土地税费调控措施似乎预示着一个明确政策信号，要加强税费政策要在房地产调控中的作用。但就目前我国房地产税费体系的结构特征来看，要达到预期的目标恐怕力难从心。

目前，我国在土地使用权的出让和房地产开发、转让、保有诸环节分别征收营业税及城市维护建设税和教育费附加、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、印花税、耕地占用税、契税等诸多税种。虽然各税种的纳税人、计税依据等税制要素不尽相同，但是有一些税种的性质与功能有相近之处，而且部分税种当初的设立的出发点更多地是考虑了当时条件下的经济状况，没有长远的综合规划和统筹安排，存在征税税基重叠，或同―税基设两个税种的问题。这无形中会增加纳税人的负担。

比如，土地增值税在1994年设立的时候，正值深圳、海南、北海等部分沿海和经济发达大城市出现的抄地热，开而不发的现象十分严重，为防止倒买倒卖土地而决定开征的调控税种。随着土地“招挂拍”和开发措施的实施，以及宏观经济成功软着陆，土地增值税的历史使命完成了，也就慢慢为大家所淡忘。而今又旧事重提，强化征收该税，对于压缩房地产开发商的利润空间可能有一定效果，但对于老百姓所期望降低住房价格，满足置业需求的目标，可能相去甚远。再比如房产税、城市房地产税的性质基本一样，只是征收的对象有一定的差别，而印花税、契税更是非常古老的税种，谈不上什么积极意义，如果说能够防止投机易的话，那么与房屋转让利得的个人所得税的作用就重合了。

对于城镇土地使用税，《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定：“土地使用者不论以何种方式取得土地使用权，是否缴纳土地使用金，只要在城镇土地使用税的开征范围内，都应依照规定缴纳城镇土地使用税。”从其功能而言，的确可以促进合理利用城镇土地，调节不同地区、不同地段之间的级差收入，促使节约用地。可是，这个税种从法理学的角度来看，似乎也不太合乎情理。因为，人们通过缴纳土地出让（使用）金，已获得标的土地70年（商业50年）的使用权，为什么还需要每年缴纳城镇土地使用税呢？看来，这两个税费的性质也有重合之嫌。倒是在2001年停征的固定投资方向调节税，可能其调控的效果更为精确，也更加合理，可惜已经被取消了。

如何提高税收调控的精准度

要想最大程度发挥税收政策调控作用，关键在于提高调控的精准度，要提高政策调控的精准度和效果，就必须树立正确的调控思路和合适的理论指导。纵观我国房地产税收结构，总体呈现出“数量繁杂、功能重复”的特点。在这样一个多数量、低效率的税制结构体系中，要通过零敲碎打式的税费政策调配，顺利实现中央的宏观调控目标，可能有点勉为其难了，俗话说，巧妇难为无米之炊。

首先，由以往的需求调节为主，转向供、需双向调节，突出供给结构的调控。以前包括税收政策在内的宏观调控政策，期望通过抑制对土地和住房的需求，来抑制房地产投资过热和住房市场需求过热局面。但是，市场对价格的预期却是长期的，故抑制需求的政策只能起到短期作用。长期来看，不仅无法满足投资和居住的需要，也无法缓解供需的紧张程度。因此，下一步，中央提出要“切实调整住房供给结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品房、经济适用房和廉租住房。”从我国目前与房地产业相关的税种来看，有土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、契税、营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税等11种之多。主要集中在开发和流通环节。如何配合中央对经济适用房和廉租房开发的要求，在开发和流通环节给予廉租房建设一定的优惠，并合并和简化相关税费值得我们进一步研究。

其次，强调增加房地产市场信息透明度，通过加强房地产开发建设全过程监管，制止虚假宣传、捂盘惜售、欺瞒抬价的行为。近日媒体报道了两组有趣的数据，“今年1至4月，中国房地产契税仅增长7%。”“截至今年4月底，全国商品房空置面积同比增长18.9%。”大家都知道，买房子都要交契税。据国家税务总局的数据，今年1到4月，上海契税下降了四成七，北京下降了两成。我们可以看到，一方面房价高涨，一方面交易量却在下降、空置率在提高。但仍有不少房地产商声称，目前销售量很好，房子已经卖光了。说明确实存在部分房地产商利用信息不对称，囤积居奇、从中牟取暴利。对此，税收政策并非是无可作为，早在今年3月，国务总局发出了《关于房地产开发业务征收企业所得税问题的通知》。此举使得房地产企业的资金使用成本得到提高，捂盘惜售的预期收益下降，有助于促使他们按期售房，以加快资金周转。下一步，我们应当思考如何将税收信息应该和其他相关部门的信息披露有效结合，强化过程监管和增强房市场信息透明度，进一步打击房地产业中的欺诈和偷税、逃税行为。

第三，要求促进流通、积极发展和搞活住房二级市场和租赁市场。现在我们房地产市场存在着一个矛盾：一方面城市中存在着大量的“很少有人住”或“只有很少人住”的闲置存量资源，另一方面增量资源，也就是新房市场又供不应求。目前我国的城镇中人均住房面积已达25平方米以上，但城镇中住房困难群体的比重达20%。这两个数字之间存在着明显的不相称，其主要原因之一就在于一部分存量资源闲置严重。二级市场和租赁市场发育迟缓是造成这种现象的主要原因。我们以往的税收政策对流通环节比较侧重，主要是为了防止过度投资和投机。其实，在社会保障体系没有完善，通货膨胀压力较大，投资渠道有限的环境下，投资房地产是工薪和白领阶层防病养老的主要手段。我们应该考虑降低流转环节税赋而提高持有环节的税赋，促进房产的流通、转让和租赁来盘活存量、提高利用率。

此外，还有两个要注意的方面，一要防止税收调控政策“一刀切”的情况。从契税的地区构成来看，北京、上海、广东、江苏、浙江，五省市的契税占到全国契税总收入的一半以上，而且国务院特别指出了北京和深圳的房价上涨不正常。说明全国的房地产市场明显出现了结构性过热和发展不平衡。在国外，房地产相关的税收政策制定权和管理权一般由地方政府来执行。而在我国，税收立法权都集中在中央一级，地方政府缺乏自主的税收调控权限。因此，要适当考虑税权结构的合理划分，防止个别地方过热，全国跟着“吃药”的现象。二要搞清税收调控政策所致的新增或减免税负的实际承担者是谁。经济学的基本原理告诉我们，在自由市场经济条件下，供需双方税负的承担份额与其市场的需求价格弹性相关。

综上所述，我们知道，一项好的改革措施不仅要能带来长远的经济效益和社会效益，还要尽可能地减少由此带来的震荡和阵痛。这就要求改革措施的出台不仅要具备一定的社会经济基础，还要统筹考虑利益集团、技术层面等各方面因素。通过税收调控房地产虽然是题中应有之意，但没有充分考虑市场基础以及制度环境，强行推出一些税收措施，对普通百姓而言，必然无异于百上加斤，会导致“买楼不易、养楼更难”的局面，反而有悖于构建和谐社会的改革初衷了。

（作者供职于北京特华博士后工作站、中国社会科学院财贸所）

我国在土地使用权的出让和房地产开发、转让、保有诸环节存在诸多税种，有一些税种的性质与功能有相近之处，而且部分税种当初的设立的出发点更多地是考虑了当时条件下的经济状况，没有长远的综合规划和统筹安排，存在征税税基重叠，或同―税基设两个税种的问题。这无形中会增加纳税人的负担。