可寻的“矿难闸门”

一个社会有问题不可怕,可怕的是缺乏一个政治体系去消化问题、改进制度,而制度的纠错能力又决不仅仅来自于某个部门或者领导的“良知”。

一国工业化的发展往往伴随着工业事故的频频发生。当利益方利益最大化的时候,也就意味着弱势高危群体的“集体死亡”。矿难就是最典型的代表。

美国时间4月6日凌晨,梅西能源公司证实,4月5日发生在西弗吉尼亚州的煤矿爆炸,已造成25人死亡,另外还有4人失踪。这起矿难是25年来发生在美国境内的最为严重的矿井事故。

矿难发生后,相关各方积极地行动起来自不必说。奇怪的是,一向挑剔的媒体,在评述美国这次矿难时表现的是“赞多贬少”。原因是,美国历史上每一次发生的大的矿难都能转化成相关制度的改进。

有数字显示:20世纪70年代,美国矿难死亡人数已由2000人下降到500人以下,特别是从1993年到2000年的8年间,整个煤炭行业没有发生过一起死亡3人以上的事故。

制度与矿难

对于矿难,美国可以说做到了“知错就改”。为什么能做到呢?这应归功于美国社会制度良好的“传导性”。这种“传导性”能够及时对矿难做出反应,美国与矿难相关的制度都是“反应”的结果。

1907年,美国发生了其历史上最致命的一次矿难,西弗吉尼亚的一次爆炸夺走了362个人的生命。1910年美国矿务局在巨大的“民愤”中成立,其主要功能是通过发展科研、技术来提高采矿的安全系数。这些科技的运用,使得美国在20世纪上半期矿难死亡人数得到控制。

1951年,伊利诺伊州一个煤矿发生了23年来全美最严重的爆炸,119人死亡,直接导致了1952年《联邦煤矿安全法案》的出台。该法案确立了煤矿年检制度,规定了煤矿的安全标准,同时联邦巡视员被赋予了下令违规煤矿停产的权力。

1968年的西弗吉尼亚矿难又是1951年以来最大事故,78个矿工死亡。这又导致了1969年的一个重大立法:《联邦煤矿健康和安全法》。这个法案不断完善,1977年定型。其主要规定包括:每个煤矿一年必须有四次巡视员检查,并且不能因此受到雇主威胁;安全标准进一步严格化,违规煤矿必须接受罚款甚至刑事诉讼;所有煤矿都必须成立救援队;每个新矿工都必须接受40个小时的安全教育,每年还必须有8个小时“复习”教育内容。这个法案的执行明显降低了矿难数量,到2005年已经成功地使美国的矿工死亡率下降了2/3。

2006年1月的沙沟矿难,则是近年美国最大的矿难,12人丧生。作为对这件事情的反应,美国当年就通过了《2006矿工法》,更新1977年的《安全法》。该法案要求煤矿3年之内必须建立电子监控和无线双向沟通系统;对违规的煤矿罚款额度提高了4倍;要求矿主必须在15分钟内报告已知的矿难事故等等。

从以上“事故”和“立法”的对应关系可以看出,在煤矿安全问题上,美国的政治体系有一个通畅的信息吸收和反馈机制:面对问题,做出反应,制度改进,问题减少。当然,这一切都必须有充足资源才可能执行。目前,美国矿务安全和健康局基本保证了每4个煤矿就配有一个巡视员,可见其投入之大。更重要的是,法律只有在权力制衡的条件下才能得到保证。

《事故法》的精神

实际上,出台与矿难相关的法律,是《事故法》精神的体现,或者说一脉相传的产物。任何产物都是制度的“培生品”,美国的法律是在“纠错”中完善的。

美国初期的工业化历史曾书写的是血淋淋的工业事故频发的历史。“工业事故成本的攀升,要求我们这个国家的法律做出勇敢的变革。”美国总统罗斯福在1907年这样表示道。

说道美国的《事故法》必须要提到约翰?法里安?维特的一部有影响的著作《事故共和国》,它讲述的是美国工业事故的危机及其所引发的美国法律改革。纵观《事故法》所涉及领域的制度体系其实是一个混合体,它包括了工业伤残的行政赔偿、初审律师推动的诉讼、以及一个由广泛的NGO组织达成的监查系统。美国由此形成了一套极有效率的组织系统,这甚至包括了联邦制度、法院权力与司法审查的实践制度、美国人数不足的公务员系统。

在罗斯福总统执政的年代,尤其是此前半个世纪,是美国历史上工业事故最为频繁“黑暗时期”。“我们从来无法保证百分百的人口免受百分百的生活危险与变动,但我们已经试图建构一种法律,它能给普通公民及其家庭在失业与老龄贫困时带来一定的保证。”罗斯福在1935年做出这样表述。据了解,在1900年代前后,每50个美国工人中就有一位每年因工作事故死亡或者伤残。如果以全体人口为样本,大约1000名美国人中每年有1位死于事故。对于那些危险行业工种的工人,事故几率则更高出许多。仅仅1890年这一年,每300名铁路工人中就有1名工人在工作中丧生;而在货运铁路司闸员中,每100名工人中就有1名丧生。最惊人的工业伤亡率出现在1850年、1860年代的宾夕法尼亚州东部的无烟煤煤矿,在那里,每年有6%的工人死亡,6%的工人永久性伤残,还有6%的工人遭受暂时性的严重工伤。

频频发生的工业事故,引发了美国社会、制度和法制改革中的一系列大规模试验。法官与法学家发展出了侵权法的法律领域。大部分美国人因此加入了新成立的生命保险项目。工业雇主,也就是企业和企业家发展出处理劳资关系与雇佣合同的新方法。

进入20世纪,美国的律师、立法者、社会保险专家、劳工领袖,甚至还有企业和企业家纷纷发起了大量关于工业事故的社会后果的研究,并由此评判了一系列创造性的改革选择。在1909年到1913年之间,美国联邦与各州共有28个委员会研究了工业事故问题。而从1920年开始,罗斯福总统倡导的赔偿体制,在42个州落地生根,它以政府强制管理的保险体系取代了19世纪的普通法。美国人的《事故法》由此登堂入室,工业事故从此由一种普遍的困局过渡到了法律的中心地带,并成为整个20世纪、21世纪美国律师、立法者和政策制定者的重要议题。

维特的《事故共和国》这部著作将醒目的工业事故史提升到美国法变革的高度进行观察,揭示出一个历史现象,引发出《事故法》的出台。这部法律的实施在很大程度上奠定了20世纪、甚至21世纪美利坚共和国的基础。由此,美国才真正开始走出粗放的工业化时代,表现出更多的现代国家特征,包括在今天的美国人看来非常重要的联邦制原则、无所不在的社会保险体制,都是从事故法开始。这正是维特之所以要将他的这本著作命名为《事故共和国》的深意。

一些看上去血腥、悲伤、简单的事故,却启发并形成了美国制度的变革。从林肯时代到罗斯福时代,美国人的治理原则由此发生了深刻的转移。从前,美国人眼里的事故可能仅仅界定在关于契约自由与私人所有权的意义和范围之内,但今天,美国人看事故,更多的是考虑如何分配契约自由所带来的风险,是最大限度地遵守了每个人的个人权利。

一个社会有问题不可怕,可怕的是缺乏一个政治体系去消化问题、改进制度,而制度的纠错能力又决不仅仅来自于某个部门或者领导的“良知”,而来自于“分权”的智慧;不同权力部门的“分家”,从而使弱势群体多几个安全阀。