破解气候融资困局

中图分类号:F832 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)09-056-01

摘 要 本文首先分析了全球气候融资的现状和存在问题,在此基础上提出气候融资的原则、目标及改革方向,最后对最有可能实现突破的两个方向“世界银行参与气候融资”及“绿色基金”进行评估。

关键词 国际金融 气候融资 改革 评估

一、气候融资的现状及存在问题

(一)当前气候融资水平远远低于发展中国家降低排放量和适应气候变化的资金需求。世界银行的测算表明,到2030年时发展中国家每年所需的适应资金为750亿美元,所需的减排资金为4000亿美元。但《哥本哈根协议》对发达国家向发展中国家提供的资金援助做出的承诺仅是:从2010至2012年每年提供100亿美元,不迟于2020年每年提供1000亿美元。据海外发展机构(ODI)估计,截至2010年5月发达国家已承诺的190亿美元中,只有20亿美元存入专门的气候基金,其中只有7亿美元支付给发展中国家①。

(二)权利与义务严重不对等。自1850年以来,发展中国家排放到大气的温室气体为总量的36%,但是到2100年发展中国家却要承担全球性气候损失的80%。(世界银行,2009)。为发展中国家应对气候变化提供资金支持和技术转让,是发达国家作为温室气体主要排放者应该承担的历史和道义责任,但发达国家却讨价还价,迄今未履行《京都议定书》规定的义务。而且发达国家在哥本哈根峰会上做出的1000亿美元的承诺并未明确各国的出资额度及具体来源。即使1000亿美元的目标能够实现,离发展中国家的要求仍有非常大的差距。“77国集团”要求发达国家在2050年之前每年至少提供其GDP的0.5%至1%,约1500亿到3000亿美元给发展中国家②。

(三)现有气候融资基金的效率还有很大的提升空间。当前的气候资金主要来源于《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)下的“清洁发展机制”和其他大约20个双边和多边气候基金。从2008年到2012年,上述基金每年产生90亿美元左右的资金③。但这些基金均有独立的行政管理体系,这无疑分散了应对气候变化的努力,推高了总体成本。

二、气候融资的改革方向

气候融资的原则是:在应对气候挑战的过程中,协调公正、效率和有效性。当前必须实现三个目标:一是确保发达国家支付其在哥本哈根承诺的资金援助;二是制定分配气候资金的标准和重点;三是建立气候融资及分配的财务架构。财务架构应包含以下内容:短期和长期资金承诺;双边和多边支付渠道;衡量、报告及确认资金支付和使用的国际机构安排。当前应专注于以下领域:

1.各国应承诺气候资金支付和使用的透明度,建立有效互信。当前UNFCCC财务报告准则和其它机构如经合组织的贷款报告体系既不透明也不全面。UNFCCC秘书处应与多边开发银行、经合组织以及各国专家合作,形成报告和评估财务信息的准则的决议草案以便在缔约方大会上讨论。

2.改革气候资金的治理结构。治理结构必须给予发展中国家更多话语权,以确保效率、有效性和合理问责。这将要求:广泛包容且透明的组织架构、对气候融资参与机构的治理结构改革以及发达国家和发展中国家之间公正和平衡的代表性分配。

三、气候融资的突破口

综上所述,气候融资机制的改革必须从治理结构和资金来源两方面着手。从各方博弈的情况看,当前最可能率先取得进展的是“世界银行参与气候融资”与“绿色基金”这两个方向。

(一)世界银行参与气候融资

为获得足够的政治支持,在气候融资中承担更大责任,世行必须在其投资项目中系统性地考虑环境和社会可持续问题。当前世行面临的挑战是:

1.实现“减贫”与“低碳发展”双赢。有关研究(WRI,2008)显示能源部门60%的融资并没有考虑到气候因素。2010年,WRI问卷调查结果显示只有极少数多边开发银行支持可持续的能源投资。世行必须首先克服“应对气候变化与促进贫困地区发展不可兼得”的错误看法。事实上,根除贫困最好的途径就是低碳发展。

2.发展中国家更大的话语权。世行必须改革其治理结构以给予发展中国家更多话语权,从而促进效率、有效性和问责制。世行应承认“共同但有区别责任”的原则,充分考虑各国的国情特别是最脆弱国家的需要;其项目计划应以发展为目标,并实现国家所有权,同时吸纳民间团体和非政府机构参与,帮助发展中国家跳跃式进入低碳发展轨道。

(二)绿色基金

当前增加气候资金的建议包括:征收全球金融交易税、对国际航运业订立碳排放贸易制度、富裕国家按照付款能力及历史碳排放责任固定分担每年一定数额的拨款、建立“绿色基金”。由于绿色基金首先由国际货币基金组织(IMF)总裁卡恩在达沃斯世界经济论坛上提出,且IMF工作人员在官方网站上对其具体操作进行了解释,因此备受瞩目。

IMF指出,建立“绿色基金”的目的是筹集与哥本哈根协议相匹配的资金规模,根据合理有效的成本分摊机制(如参考IMF的份额)先由发达国家运用一部分储备资产提供启动资金,相应获得“绿色基金”的股权,随后利用国际资本市场以借来的储备资产为担保以发行“绿色债券”的方式从私人部门或财富基金筹集额外资金。各国另外向绿色基金提供补贴捐款,以便将从金融市场筹得的资金以贴息贷款或捐赠的方式使用④。

IMF的提议存在一定缺陷,因为当前IMF的份额不能反映各国在国际经济金融格局中的地位,同时以各国在IMF的份额作为成本分摊的指标也与“自愿”及“历史责任”原则不一致,因此应考虑其它成本分摊机制。但该提议在发达国家拒绝承担应有责任的情况下为气候融资探索了一条市场化的道路,无疑是有建设性的。

注释:

①Overseas Development Institute,Reforming climate change financing.海外发展机构网站.www.省略.uk/resources/download/4844.pdf

②世界银行.2009年世界发展报告.世行网站.siteresources.省略/INTWDR2009/Resources/4231006-1225840759068/WDR_OVERVIEW.pdf

③世界银行.2009年世界发展报告.世行网站.siteresources.省略/INTWDR2009/Resources/4231006-1225840759068/WDR_OVERVIEW.pdf

④Hugh Bredenkamp and Catherine Pattillo,Financing the response to climate Change.国际货币基金组织网站.www.省略/external/pubs/ft/spn/2010/spn1006.pdf