清末提法使衙门的人事变革

[摘要]随着清末司法改革的不深入，继清廷对法官选拔之后，提法使衙门的人员安排开始备受关注，并最终以招考的方式确定下来。直隶是在清末司法改革中效果较好的一个省份。对其他各省产生了示范效应和启示意义。以直隶为中心进行考察能够透视这次招考的全局和整个进程。此次招考体现了提法使对人员考选的重视，也是清廷对促使中国司法走向专业化、贵族化、精英化的一种尝试。但亦有组织无序、监管缺位和失语、单纯事后监督等问题存在。招考透视了清末的法制改革，既有把帝国改造成西方式的现代国家意图，又有对旧体制的一种留恋，两种情结在国家危亡的关口措织、难以割舍，反映了转型和过渡时期的决策者在抉择面前的复杂心态，也反映了从一个封建性的王朝转变为一个现代国家，绝不可能一蹴而就，而是需要经历一个漫长的过程。但这毕竟是中国司法机关人事改革的一种尝试，代表和推动了历史发展的新趋势和潮流。

[关键词]清末，直隶，提法使，人事变革

[中图分类号]K25　[文献标识码]A　[文章编号]0457―6241(2011)24―0020―05

一、选才方式的变革：

从任用私人到招考选拔

随着清末司法改革的不深入，继清廷对直接负责审判的法官严格选拔之后，主管一省司法行政的提法使署内办公人员的安排也开始备受关注，同时，旧式的任用私人的选才方式备受指责。不有人提出要改变用人机制，选拔新式人才，以适应法制变革的需要。这种呼吁最后得到了官方的响应，清廷最终决定以招考的方式选拔新人。

宣统二年(1910年)八月，法部主要官员召开会议，讨论决定：“以各省提法使业经奉旨简派，拟饬各该使分科办事，所有科长、科员务须遴选法律毕业之人员，于司法确有心得者，不得任用候补州县各班滥竽充数，致令改良审判依然成效难收。”法部的决定很快在各省得到贯彻执行，在接下来的一段时间内各省提法使纷纷以招考的方式遴选署内办公人员，包括科长、科员和书记，以提高提法使署的整体业务水平，符合司法专业化的要求。

因中国省份众多，从全国范围着眼观察提法使招考署内人员的情况，无论是从资料的搜集，还是整体的把握都存在实际操作上的困难，故本文试图选择一个省份为切入点，深挖资料，透视历史，以达到管中窥豹的效果。

直隶是清末司法改革中进展较好的一个省份。从袁世凯任直隶总督的1900年代初期便开始改革，在全国各省中改革时间持续较长，改革力度较大，效果也相对较好。而且，直隶不仅自身的改革走在全国各省的前列，同时对其他各省也有示范和启示意义，较为边远和落后的地区还不派人到直隶实地考察和学习。从这个角度来说，选择直隶作为考察的中心进行研究具有典型意义。对直隶进行研究所得出的结论对其他省份也同样具有解释力。

再者，直隶地区当时媒体也已经相对比较发达，尤其是相对而言能够代表客观声音的《大公报》对这次招考作了持续的关注和报导，史料相对集中，具有进行研究的基本条件。因科长、科员的招考与书记的招考是分为两次进行的，故本文也依此次序分别对其考证和阐释。

二、人事变革的实施：招考的启动

及其进程

为了响应社会各界的呼吁以安定人心，同时也为了挽救危局力图通过变革实现王朝的再次中兴，清廷对提法使衙门的人事变革终于启动了，这同时也是清廷对提法使衙门重要性的一种肯定。各省提法使配合清廷的改革积极行动，组织招考。直隶的这次招考分为两个阶段进行，皆为提法使亲自组织实施。一次是宣统二年(1910年)九月的招考提法使衙门内的科长和科员，另一次是宣统二年十二月(1911年1月)的招考书记。第二次招考的人员不仅包括提法使衙门内的书记，同时还有直隶各级审判厅的书记，由直隶提法使统一组织招考。下文分别讨论：

科长与科员的招考

直隶提法使对这次科长与科员的招考非常重视，在考试程序与考试资格、考官组成，以及考后任用等方面做了详细的安排。

1　考试安排与考试资格

此次招考的职位为提法使署内总务、刑民、典狱三科的科长和科员，招考科长、科员共分两场，第一场时间安排在宣统二年九月二十八日(1910年10月30日)，第二场安排在宣统二年九月三十日，并对这次招考进行了牌示，考试章程采用了与法部考试法官相同的章程，并对应考资格作了严格规定，四种条件下方可报考：“(一)在法律学堂三年以上毕业得有文凭者；(二)举人以上出身者；(三)文职七品以上者；(四)旧充刑幕，品端学裕者。”

然而，外界对此次招考并不信任，对招考的公正性深表怀疑，招考消息刚出，外界便传言四起，《大公报》载：“据外间风传，臬宪意中早已取定本署幕友为科长，本署委员为科员，且有冒充刑幕者不少，此次招考不过形式上之例行公事而已，其说是耶非耶?”

2　考试方式与考试题目

这次招考分为笔试和口述两种考试方式，但最后的录取是根据笔试成绩，口述是在录取后进行的，从某种程度上来说很可能是走了过场，而且，口述的题目目前尚未发现资料可考，所以本文主要对这次考试的笔试题目进行分析。考试题目如下：

第一场：

宪法纲要题目：宪法上所定臣民权力义务试分条说明之。

现行刑律题目：(一)斗殴有关服制者，律定罪名各有区别，试详陈之；(二)亲属相盗与凡人如何区别科罪，试分析言之。

现行各项法律章程题目：(一)司法行政监督权之施行及其施行之效力法定范围如何，试详言之；(二)政事结社与政论集会名称即异、性质亦殊，法定之区别如何，试陈其纲要。

第二场：

民法题目：国籍取得之原因及其效力，试依次条举大要。

商法题目：合名会社社员之权利义务，试分析其主要者条举说明之。

刑法题目：日本重罪轻罪之刑其加减标准各不同，试按例以对。

民事诉讼法题目：诉讼辅佐人与人有别，述其相当之资格，有效之范围。

刑事诉讼法题目：私诉附带于公诉之理由，试详言之。

国际法题目：外交官、领事官同为国家代表机关，就其实质上言之，相异之点安在?

主要科论说题目：中律五刑与各国刑名异同论。

宣统二年十月初二日张贴草榜，录取结果揭晓，共录取四十八名，并于初三日考试口述。

总体看来，所考题目涵盖了宪法、刑法、民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法、国际法，即有对中国法的考察，又有对外国法学的关注，尤其是宪法、民法、商法、民事诉讼法等是在清末改革之前中国法所缺失的，对这些法律的考察表明了直隶提法使对近代西方法的重视和改革旧法、效法西方的诉求。同时，对国际法的考察表明了以直隶提法使为代表的中国官僚阶层和知识精英开始重视国际法在新时代下建立和处理国家关系的作用，并开始重视中国的司法人员对国际法的了解和掌握。现行法律章程题目的第一题还非常有针对性地考察了司法行政监督权问题。从题目本身来看，还是较为合理，比较切合实际的，但是，由于数据

的限制，无法找到一些答卷来做个案分析，但从现有资料依然可以看出这次招考是在借鉴宣统二年法官考试的基础之上，又针对自身实际而设计的一次考试，虽规模相对小了一些，但相对来说却增加了可操作性，较为容易把握，是继宣统二年法官考试之后又一次对选拔司法人才所做的有益尝试，对于推进中国的司法改革和人才选拔制度都是一次有积极意义的探索。

值得指出的是，当时虽然已经开始重视国民的权力与义务，并被列入考题，但令人吊诡的是，清廷制定的法律中清帝国的国民仍然以“臣民”称之，并没有采用西方国家和国际通用的“公民”概念，表明了清廷有把帝国改造为西方式的现代国家意图，又有对旧体制的一种留恋，两种情结在国家危亡的关口措织、难以割舍，反映了过渡时期决策者在抉择面前的复杂心态，也反映了从一个封建性的王朝转变为一个现代国家，绝不可能一蹴而就，而是需要经历很长的一个过程。

3　考官组成

清廷的改革是在传统的官僚政治体制基础上的改革，改革初期具有很强的个人色彩，监管机制或形同虚设，或缺位和失语。所以，试官的人选对考试的全局产生很大影响。试官的水平在很大程度上影响着考试本身的公正性。试官的水平较高会造成两种结果：第一，对答题水平鉴别力较高；第二，本身的素养较高就会相对降低营私舞弊的情况发生。反之，试官的水平较低也会出现两种结果：第一，对答题水平的鉴别力较低；第二，试官本身素养低就会增加营私舞弊的系数。

这次考试，提法使齐震岩本人担任主试，清河道谢崇基充当监试，候补道胡某充当襄校，专阅科学试卷，高等审判厅厅丞俞纪琦充当襄校，专阅刑事卷。

从考官的阵容来看，我们没有任何资料能够证明他们受过良好的法学教育，他们本人的法学素养我们依然模糊不清，而且，四个人中有两个担任与法律毫不相干的行政官职，这些都让人难以相信他们能够做出科学、合理、公平、公正的判断，选拔出真正有素养的法学人才，由此看来，招考消息传出之初的传言之所以能够流传还是有其自身的合理性。

4　考后任用

考试结果出来之后，直隶提法使作了相应的人事安排，处理办法分为考前有差事和考前无差事两种情况。考前有差事的仍回原差，不另给薪水；考前无差事的，暂时每月发给二十两，均在提法使署三书房内学习，三个月后再分别派充科长、科员。

招考书记

在提法使科长、科员招考结束近三个月时，直隶提法使衙门又组织了一次招考书记。时间安排在宣统二年十二月十五日(1911年1月15日)，报名时间截止于考期前二日。这次招考不仅包括提法使署内的书记，还有直隶各级审判厅的书记，由提法使统一组织招考，我们依然从与考资格、考试题目和考试成效等方面进行考察。

1　与考资格

与考资格共分四种：(一)中学堂以上毕业得有文凭者；(二)生员以上出身者；(三)文职八品以下者；(四)本司衙门学幕人等。

十五日考试，十六日报纸上才登出消息，不知当时用什么手段实现令招考消息为大众知悉的渠道，报名时间仅限于考期前二日，报名又只能到臬司的清讼局内，所有这一切都令人产生一种困惑，即在当时传播渠道相对落后的情况下，如何令更多的人知悉臬司有招考的消息而前去报考，这种做法的成效究竟如何?

有关媒体报道，假冒资格报考之人很多，尤其是冒充第二项考试资格即生员的更多，《大公报》载：“风闻冒充外省生员者实繁有徒，又有某学堂学生即未毕业，亦未得有文凭，乃竟冒充生员报考。”

为了打击假冒行为，直隶提法使也积极采取了一些措施进行应对，即在该生员被录取之后，提法使询问该生员原籍、教官、检查学署内名册有无其人，要求面试口述时，自备亲写履历白折两扣，于口述时当面呈递以凭详查等措施。

这些做法都是典型的事后监督，在某种程度上有一些成效，甚至当时一些人推断“纵能幸获，亦难逃严究”，但从理论上来说，事后监督终不如事前监督，事前监督往往更省时省力，或者采取事前监督与事后监督相结合的办法或更为有效，也更为合理，更能打击假冒行为，单纯的事后监督增加了办事的程序，不可避免地也加大了行政成本。

2　考试题目

这次考试从程序上来讲分为初试、复试和口述三个步骤，初试于宣统二年十二月十五日(1911年1月15日)进行，考点在藩署内的法政学堂。复试于十九日进行，口述于二十一日进行。

初试题目

首题：汉陈平为相，不知钱谷，蜀汉诸葛亮为相，躬校簿书，究竟孰得孰失论?

次题：司法区域应如何分划，试详言之。

复试题目

头题：详报各级审判检察厅开办情形；

二题：严禁私铸银圆、铜圆、纸币告示。

招考书记的考试题目既考察了书记群体应具备的共性能力，即论说和写告示等常用公文，又有对司法机构的专业化要求，如对司法管辖的考察；既要求其对中国传统历史文化有一定积淀，以选拔有一定涵养，明晰自身的职责所在，有所为有所不为之人，从而打破权限不清，破除越权行为，做到各司其职，提高办事效率，如考核其对陈平和诸葛亮二人做丞相风格的讨论。同时，又要求对当时国家法制改革的新形势在全局上有所把握，如对全国各级审判检察厅开办情形的考察。总体来说，考试题目还是相对合理、切中时弊的，在一定程度上能够作为评判和选拔人才的标准。

3　考试成效

从总体来说，这次考试初具规模，应考者约千人左右㈣，但舞弊行为极为严重，《大公报》载：“闻是日枪冒及传递者不一而足。”后来录取一百五十九名。

三、清末提法使衙门人事变革评析

直隶提法使招考科长、科员和书记等属官，是在清廷倾举国之力在全国范围内组织的法官考试之后进行的，但从某种意义上来说，也是清末法官考试的继续与发展，是清末法制改革的跟进机制。它试图打破上千年来因循相延的旧的用人机制，以一种全新的方式即考试来选拔新的、适应新形势需要的人才，并向世人展示法制改革的决心。尽管从一开始就遭遇了众多批评，说其考试之前人员已内定，假冒生员众多，考试中存在传递夹带行为，等等。但是，不管怎样说，法制人才的选拔问题至少从形式上发生了一些变化，尽管这种变化最初影响力很微弱，甚至并不为人称道。

直隶招考不仅打破了传统相沿的按察使衙门的行政化特征，而且改变了从传统上沿袭而来的师爷、幕友、长随等私人化人员任用体制。不仅是对人事选拔体制改革的一次努力与尝试，同时也使提法使衙门的组织形式实现了从幕僚体制向近代科层制的转型，实质上是一种双重变革。这种变革符合了近代东方国家要求现代化的潮流，也符合了法制改革的内在要求。

社会是一个综合系统，一旦在某一方面发生一些变革，就会不自觉的引起其他方面的变革，这是不以人的意志为转移的，只要这种变革累积到一定程度就会实现从量变到质变的转化，从而水到渠成。所以，从这个角度来说，直隶这次招考提法使署内的科长、科员和书记还是有一定的积极意义，它代表和推动了历史发展的新趋势和潮流。