万亿地方债置换忧喜

数额庞大的存量地方政府债务迎来利好消息。

财政部近日明确，已下达1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。一直以来被认作是中国经济风险点的地方政府债务，终于找到了解决路径。

财政部表示，置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿还的部分。这部分数额为18578亿元。

1万亿元的总债券额度占2015年到期政府负有偿还责任的债务的53.8%。分地区的债券额度按照各地2015年到期债务和全国统一比例（53.8%）测算分配。 原计划各省财政部门应在今年1月5日上报债务甄别结果，却由于数额远超预期，面临筛选调整。

“这是顺应新的《预算法》的做法，是解决地方政府存量债务的有效方式。”湖北省财政厅厅长王文童向《财经国家周刊》记者表示，“很大程度上将通过置换债券最终建立起‘借、用、还’一体的规范机制。”

贵州省财政厅相关负责人则认为：“这是为切实防止资金链断裂，降低地方财政运行风险，抢占债券发行市场先机，控制债券的发行成本。”

清理甄别是前提

地方政府债务数额到底有多少？两年前，审计署进行了一次全国范围的政府性债务审计，截止到2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约为10.8万亿元，负有担保责任的债务约2.6万亿元，承担一定救助责任的债务为4.3万亿元。

去年10月，财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求各省对于2013年6月到2014年12月31日期间的新增债务，再进行清理甄别。

“相比2013年审计署的那次审计，这次清理甄别最大的不同是分类更加规范，对于政府负有偿还责任、担保责任、救助责任的债务，认识更加明确和统一。”黑龙江省财政厅厅长王庆江告诉《财经国家周刊》记者。

他举例说，比如之前对于交通建设是属于政府负有偿还责任还是担保责任，认识并不统一。现在则确定为具有担保责任。“这次的甄别清理让具体事项的认定更为明确。”

而根据原计划，各省财政部门本应在今年1月5日之前将甄别结果上报财政部。

接近财政部的人士表示，部分省份上报的结果数额太大了，大大超出财政部的预期，所以面临重新筛选调整。有观点分析认为，这是因为部分省份财政部门认为这可能是最后一次把存量债务认定为地方债的机会，因此倾向于多报账。

1月29日财政部发文称，有一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，需要进一步核实，并要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，3月8日前上报财政部。随后，财政部、发改委、中国人民银行、银监会又联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》，通知要求核查截止日期更新为2015年4月8日。

截止发稿前，唯一一个公布债务情况的省份是海南省。其在2015年预算报告中称，截至2014年末，海南省政府性债务余额1719亿。这一规模相较2013年6月底的审计结果增加了22%。同时，海南也强调，目前财政部正在对海南省上报的清理结果进行复查，这一结果可能会进行调整。

去年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）中对债务类别给出了详细的定义：没有收益的公益性事业由地方政府发行一般债券，主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展由地方政府通过发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

“所以现在对于债务的清理甄别会直接影响到未来几年的公共预算和基金预算安排。这两者之间不能打通，国家特意设立这样的防火墙，就是为了保障规范。”王文童说，“现在国家对地方政府债务逐步的管理就是分类分清楚，定性定清楚，然后再进行化解和防控。”

另外，财政部明确置换债券也会有一般债券和专项债券之分，债务的清理甄别必然也成为进行置换债券的前提。

“置换债券是涉及到2015年到期的债务，就必须精确到债务的定性、债务的数额、债权人债务人，这些不明确的话，就无法进行置换。”王文童表示。

债券置换解压

实际上，置换债务并不是今年突然出现的新提法。早在去年的43号文中，对于妥善处理存量债务和在建项目后续融资就曾提到：对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

一方面以借新还旧的方式置换高息贷款，既能有效降低银行的坏账率，又能延长借款期限，减轻地方债务的偿债压力;另一方面则是改变目前以银行贷款为主的债务结构，通过发行债券直接融资，来替换掉原来成本较高的借债。

“自己发债是市场化运作，公开透明的，有竞争的机制在里头，成本自然会低。但是银行贷款的方式，很难跟银行讨价还价，很难降低资金成本。”财政部财政科学研究所所长刘尚希告诉《财经国家周刊》记者。

根据财政部的匡算，债务置换后地方政府一年可减利息负担400亿～500亿元，缓解地方支出压力，也让地方腾出部分资金加大其他支出。

“置换债务在一定程度上扩大地方借债的空间。这也是顺应新的《预算法》的做法，是解决地方存量债务一种有效的过渡性的措施。”刘尚希说。

经过四次审议于今年1月1日施行的新《预算法》明确规定，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。为地方政府债务打开“前门”。

在此之前，共有10个省市试点了自发自还债券试点。两会期间财政部部长楼继伟答记者问时表示，自发自还试点效果不错，今后绝大部分地方都要准备自发自还。

而置换债券已经被明确要各省自发自还。

贵州省财政厅相关负责人对《财经国家周刊》记者表示：“我们省财政厅已经成立了地方政府债券发行工作领导小组，打算在2015年8月前开展组织债券信用评级、组建政府债券承销团、组织债券招标发行、做好信息披露等工作。”

但是另一省份财政部门负责人则表达了自己的担忧：“我们以前是财政部，这次置换债券本来还是想让财政部的方式好一点，我们是欠发达地区，财力并不雄厚，我担心我们自己发行的话，利率会不那么低。另外我们的总量规模小，这样成本就会高。”

“这就是我担心的市场风险，地方发展不平衡，财政能力不一样，很有可能某欠发达地区在发债的时候，市场投资者对此没有信心，面临发债发不出去的境况。这是无法政府单方面控制的事情。”刘尚希说。

刘尚希进一步分析认为：“另外，还有一个管理风险，置换债券在地方实践中，要严格监督检查不能变形走样，被拿去干其他的事了。这涉及到财政部的管理问题。我认为置换债务情况应该最终向人大报告。”

新融资方式

置换债务只是将暂时要到期的债务延期，获取时间上的空间，并且只占存量债务的53.8%。剩下的存量债务及新债，则要依靠其他的融资方式来解决。

以往地方政府最传统的融资方式，就是依赖土地财政。“地方债务对土地依赖度占到将近一半，这几年土地收益还债还可延续。但长远来看还要寻找新的融资方式。”山东省财政厅厅长于国安对《财经国家周刊》记者说，“从总量上看，地方赤字要想满足地方融资建设需求远远不够，因为水利、公路、铁路投资很大，资金缺口较多。建议中央多发专项债券解决投入不足问题。”

今年的预算报告明确指出，2015年的地方财政赤字目标为5000亿元，且增加安排地方政府专项债券1000亿元并纳入地方政府性基金预算管理，主要用于有一定收益的公益性项目建设支出。但是分配到各个省份之后数额又是杯水车薪。

此外，地方举债机制也面临转轨过渡期，多种新旧模式并存，包括通过融资平台渠道展开的城投债发行、平台银行贷款、信托和券商资管渠道融资，以及顺应PPP模式展开的项目收益债券、资产证券化等市场化举债方式。

其中PPP模式从2014年1月份以来，得到财政部的主推，楼继伟在多个场合力推此模式：有一定收益或者可以改造成有比较稳定的现金流。

四川省财政厅厅长王一宏向《财经国家周刊》记者介绍：到去年年底四川全省的PPP项目，涉及资金将近2000亿，签约了28个项目，涉及城市公共设施如供水、排水、治污、环境保护治理、城市道路管理，以及医疗和教育。

“目前9个项目已经开工建设。28个项目的签约，形成了一个示范效应，这在财政收入下滑，支出刚性不变，收支矛盾异常尖锐的条件下，成为地方政府融资的指路明灯。”王一宏说。

“实际上还是要转变地方政府的职能，不能什么事情都要自己去干，很多事情可以到市场去干，更多地激活民间资金。包括清理地方各种非税及税收优惠政策，实际上也在倒逼着地方政府职能转变。”刘尚希说。