深化对粮食安全问题的认识

面对国内外粮食安全形势发生的新变化，重新认识我国的粮食安全问题，对于贯彻落实中央有关精神和要求、保证经济社会平稳健康发展具有重要意义。

粮食与国家安全紧密相连，粮食生产与国土整治、动植物保护、环境工程等息息相关，并且具有保护自然、稳定生态、促进人与自然和谐相处的功能。由于粮食具有经济、社会、文化、生态等多种功能，对粮食产业就不能简单地用经济标准来衡量。近年来，国内外粮食生产和消费正在发生重大变化，粮食供求关系偏紧，结构性矛盾突出，粮价总体持续上涨，引起人们的极大关注。

影响粮食安全的因素

三大不可逆转因素影响粮食发展。一是耕地和播种面积。我国耕地资源的数量和质量呈逐渐下降趋势。1996年，我国耕地总面积为19.51亿亩，2006年底降为18.27亿亩，10年净减少1.24亿亩。从长远看，随着工业化、城镇化进程加快，耕地减少的趋势仍难以扭转。与此同时，我国不少地区土壤有机质含量下降。二是水资源。我国人均水资源仅为世界人均水平的1/4，而且分布不均，水土资源不匹配。三是消费快速增长。受人口增长、养殖业发展和工业需求拉动，近10年我国粮食需求总量一直呈刚性增长，尤其是工业用粮增长较快，并且对粮食的质量提出新的更高要求。同时，以下因素也不容忽视。

气候条件不稳定性增加。农业是受气候变化影响最大的产业。近10年我国年均受灾面积达7.27亿亩，农业防灾减灾、灾后恢复生产的压力比较大。据专家预测，未来气候将会出现大的变化，如果不采取适应性措施，对农作物产量、种植制度和作物品种都会产生重大影响。

农业基础设施老化失修。2006年，全国耕地中有较完善灌溉设施的水浇地为8.25亿亩，仅占耕地总面积的45%，有40%的耕地处于不断退化的状态。近几年，农业成灾率居高不下，2004年我国因自然灾害损失粮食610亿斤，2005年达到690亿斤，2006年增加到894亿斤。目前，国内重要病虫害已有100多种，而现有条件只能监测1520种。

农业经营规模小，劳动力素质低。我国人均占有耕地不足1.4亩，人均经营耕地只有2亩，种粮比较效益不高。以2005年为例，种粮亩收益为243元，按人均2亩计算，人均获得的粮食收入只有486元。近年来，粮食主产区一半以上青壮年劳动力外出打工，老人和妇女成了主要劳动力。农民受教育水平低、劳动力结构不合理，直接影响了农业科技接受能力，限制了新品种、新技术在粮食生产中的推广应用。

粮食政策激励作用逐渐降低，农民种粮积极性不高。近几年，国家加大了农业补贴力度，全面推进农村税费改革，种粮效益明显提高，但由于化肥、农药、农机等农用生产资料价格不断上涨，劳动成本不断提高，粮食的比较效益仍然属于最低的。2003年2006年，粮食每亩实际收益（含补贴）分别为212元、382元、329元和320元。尽管扶持粮食生产的政策不断加强，但总体上看，政策对种粮农民的激励作用在逐年下降。

国际粮食库存减少，玉米资源产业链快速向工业延伸。近几年，世界谷物生产年均增长幅度仅为0.4%，而消费年均增长率在1%左右，世界粮食库存持续减少，造成粮食出口国出口减少，供求紧张，价格上涨。随着石油日益紧缺、人们对生态环境的要求越来越高以及科技的发展，从世界发展趋势来看，玉米利用已主要不是作为养殖业的饲料，而是工业生产原料。如2006年美国用于生产燃料乙醇的玉米占玉米消费总量的22%，预计到2010年将达到60%，这对粮食安全和养殖业发展将会产生重大影响。

保证粮食安全应遵循的原则

坚持自给为主、进口为辅。根据我国国情和国际粮源情况，依靠大量进口解决我国粮食问题是不现实的。研究表明，我国粮食自给率应保持在95%左右，年产量递增不低于1%，粮食播种面积不低于15.9亿亩，净进口率5%左右。按照国际惯例，储备粮安全系数为17%~18%。我国由于市场体系不健全，地域差别较大，人多地少，自然灾害频繁，储备粮安全系数以20%~25%为宜。

坚持宏观调控与市场调节相结合。一方面，遵循市场经济规律，尊重农民经营自，发挥市场在资源配置中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。另一方面，进一步加强政府对粮食市场和粮食价格的宏观调控，通过有效的储备粮调节机制，调控“卖粮难”和粮源紧缺的矛盾；通过完善粮食保护价政策以及粮食直接补贴和间接补贴相结合政策，调动农民种粮积极性；通过加强宏观管理，维护粮食市场秩序。

坚持依靠科技进步转变粮食生产发展方式。随着可耕地等自然资源的减少，提高粮食产量的主要途径是科技进步。在2004年2007连续4年的粮食增产中，播种面积扩大的贡献率为40%，单产提高的贡献率为60%。据联合国粮农组织预测，未来世界粮食增产总量约20%来自播种面积的增加，约80%来自单产的提高。所以，我们应把工作重点放到大力推进农业科技进步上，提高单产，提高复种，提高品质。

坚持面向国内国际两个市场、两种资源。随着经济全球化的发展和我国加入世界贸易组织，我国的粮食安全问题与国际粮食市场联系更加紧密，国际市场粮食数量、价格变化对我国粮食市场都有较大影响。应该明确，我国粮食安全主要靠国内生产和储备来保证；同时也应明确，在现有条件下，还要充分利用国际市场和资源。可以适当进口一些我国短缺的或生产成本高的粮食品种，也可以利用国外资源增加粮食生产。

坚持保证粮食安全与增加农民收入的一致性。各级政府应把粮食作为基础性公共产品来对待，采取多种惠农政策，不断增加农民收入，特别是增加粮食主产区农民收入，调动农民种粮积极性，从而保证粮食安全。

坚持不断完善惠农政策。加强和完善对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴政策，继续实行粮食最低收购价政策，进一步加大对财政困难县、乡和产粮大县的支持力度。适当拉开品质差价，促进优质粮食生产，合理引导土地流转，提高粮食生产的规模效益。对粮食主产区采取特殊政策，调动农民的种粮积极性。

（本文摘自新华网。作者系原农业部常务副部长、农业问题资深专家）