辽西北农村最低生活保障制度现状的调查研究

[摘要] 本文主要研究辽西北农村最低生活保障制度建设问题,以期实现辽西北农民 “生有所靠、病有所医、老有所养”的最低生活保障,同时为辽西北农村最低生活保障制度的建设和完善提供参考。

[关键词] 辽西北农村最低生活保障少数民族

为了深入了解农村最低生活保障制度建立的最新情况,关注改革与发展过程中农村社会保障制度的建立及农村居民的生活状况,尤其是辽西北农村少数民族聚居区的最低生活保障问题,作者以辽宁省阜新蒙古自治县为调查点,深入了解了辽西北农村最低生活保障的现状。并针对所存在的问题提出了一些关于辽西北农村最低生活保障方面的见解。

一、辽西北农村最低生活保障制度现状

根据阜新蒙古自治县农民的基本生活需求和物价水平,考虑到经济发展水平及县财政承受能力,以及维持基本生存需要的原则和省政府关于农村最低生活保障的标准,阜新县确定1000元为农村最低生活保障标准。在抽样调查中,三无户,约占1.3%整个被调查对象的,他们自我保障能力弱,生活十分困难;病残家庭,占整个被调查对象的3.25%,这类家庭人口多,青壮劳动力少,支出远远大于收入;遭受家庭变故生活困难,占整个调查对象的3.36%,这类家庭底子薄,一旦家人突遭变故或自然灾害严重时,无法自救。以上三类贫困人口,阜新蒙古族自治县共有9000人左右,占总人口的9%左右,为辽西北最低保障保障对象。

二、辽西北农村最低生活保障制度的实施情况

在遵守省市各级基本法规政策的前提下,随着农民生活水平和物价指数的提高, 辽西北最低生活保障线标准,一年一定。保障资金实行县、乡(镇)、村三级负担,县负担65%,乡(镇)负担25%,村负担10%。保障对象低于保障线标准的差额部分,按评定等级予以补足。对因意外事故,致使家庭生活低于生活保障线的,视为临时社救对象;违反计划生育国策和违法乱纪户不予最低生活保障;符合五保供养条件的,不列入最低生活保障对象。最低生活保障对象由本人向村委会提出申请,村民代表会议公布,乡(镇)政府审核,农村社会保障委员会批准,立卡建档,颁发证书。保障金由申请人本人领取,任何单位和个人不得以任何名义领取。

三、辽西北地区农村最低生活保障制度面临的困难和存在的问题

1.农村居民最低生活保障标准低,而且城乡差距大。很多农村低保标准都仅仅是当地农民年人均纯收入的20%上下。月人均救助额低,辽宁省2005年的月人均救助额是32.18元,辽西北农村地区几乎无人能够领取;2006年底,全省农村低保平均标准是只有71元,占城市标准的三分之一;2007年全省农村只有66.7万人参保,保障面3.06%,还有一部分农村困难群众未享受低保。2008年3月起,全省城市月平均低保标准达到226元,而农村低保标准仅是城市的三分之一强(36.8 %)

2.保障对象极其贫困,自救能力弱,对最低生活保障制度的依赖性强。阜新蒙古族自治县共有农村特困户1200多户、1万多人,其中:痴呆傻无料理能力的1600人,占特困人口的16.52%;肢体残缺、经济脆弱,阜新蒙古自治县全年依靠政府救济为生这类对象600人,占特困人口的6%;天灾、人祸、重病无劳力者共有580人, 占特困人口的5.9%。以上人员,或者年老、或者身残、或者多病,完全失去劳动能力,家庭几乎没有什么收入,长期以来依靠政府救济、乡邻接济维持最低标准的生活。

3.辽西北地方经济落后,经济困难,财政承受力薄弱,最低生活保障资金紧张。辽西北经济发展长期落后,人民生活水平一直较低,地方政府财政入不敷出。虽然最低生活保障资金实行分级负担的原则,县级财政尚可通过各种措施凑够县政府承担的部分,但大部分乡(镇)承担的部分资金异常困难。而村承担部分更加困难。许多地方根本没有能力上缴。这样,导致许多地方在最低生活保障制度的实施过程中,虽有政策保障,却无财政供款能力,使最低生活保障制度在某些地方成为一句空话。

4.工作人员少,任务大。一般来讲,在辽西北每个乡(镇)民政办公室配备民政助理员一名,工作量更大,根本无法完成审核、调查、登记工作。工作人员少是最低生活保障制度实施过程中遇到的一大难题。这就更增加了农村最低生活保障实施的难度。

5.最低生活保障线测算的科学性不强,因病致贫的问题难以解决。确定农村最生活保障线,大多依据菜篮测算法。在实践中,农民年基本消费需求为671元,包括粮食、食油、电、衣服等。但是修缮房屋,购买农业用具等隐形的支出在某种程度上加大了贫困户的贫困程度。同时阜新蒙古自治县的调查中,在低保对象中因病、因残致贫致贫的要占到27%、22%排在致贫原因中的第一位、第二位,这部分人的问题解决很困难。

6.家庭收入的核算复杂,低保对象界定困难。在调查中发现,在审查、审核低保对象时,个别地方存在人户分离情况严重。同时农民收入多元化,非农业收入、外出务工收入、临时性收入等等的确定变得异常复杂。目前各地低保对象一般由村乡县逐级确定,复杂且准确性差。由于国家没有明确立法,在确定保障对象的范围方面,地方政府都有自己的规定范围,地区差异性很大,使低保对象的界定很不规范。

7.贫困家庭人数、结构问题未能考虑贫困家庭情况复杂。辽西北现行的农村低保制度结构过于单一,对贫困家庭按简单标准实施救济,未能考虑不同规模贫困家庭人口最低生活费的不同标准,不能满足不同贫困家庭最低生活需求。

8.实物补助措施困难重重。辽宁各地都规定最低生活保障对象在教育、医疗、水电等方面享有实物补助。但在实际操作过程中,由于涉及多个部门和单位的经济利益,实物补助很难得到落实,而食物领取的问题更是面临巨大的困难。

9.资金筹措渠道不稳定。辽宁省低保资金的筹措主要是靠取消农业税后中央财政给地方的转移支付款项中的“农村特困户救助金”,而辽西北地区,财政收入十分有限,所以在实际工作中经常出现“僧多粥少”的局面,有些地方出现了以资金定保障人数的现象,地方财政实际上没有能力予以配套。

四、对建立辽西北农村最低生活保障制度的设想

在建立和健全农村最低社会保障的过程中,要按照科学发展观的要求大力推进我国经济持续、稳定、快速发展,为建设我国农村社会保障提供强有力的财政保证。

1.科学确定保障线标准,不搞一刀切。辽西北地区地域辽阔,贫困人口众多,由于其自身的生产经营特点和生活方式存在着较大的差异,确定农村居民最低生活保障标准时,要从各地区的实际出发,通过考虑农民最基本的物质需要、经济发展水平、财政承受能力、物价上涨指数等因素的基础上,确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。根据救助对象的特征和需求的不同,实行分类救助,标准有别。

2.将保障农民最低生活与生产相结合的方式结合起来。坚持救济与扶贫相结合的基本原则,实行保障生活与扶持生产相结合的方式,促使贫困农民自食其力,脱贫致富。

3.稳定农村低保资金筹措渠道。辽西北地区,存在的财政赤字一般依赖于收费等预算外收入来弥补。然而,随着国家费改税政策的试行及逐步推广,乡镇财政预算外收入将越来越少,所以扶贫开发工作重点县应免除农村低保配套资金。加强促进资金筹集的社会互助多元化,尽可能地吸纳一切可利用的社会资金。同时实行专款专用,确保农村最低生活保障资金的稳定。

4.将农村最低生活保障制度和养老保险制度相结合,农村医疗救助与新型合作医疗相结合。加强“新农保”、“老农保”建设。是在“以家庭保障为主”和农民“自愿参加”的框架内,实行储蓄积累的个人账户模式,依靠农民个人或家庭力量来支撑。目前,辽西北各地普遍将医疗救助与合作医疗合二为一,在很大程度解决了农村中因病致贫和因病返贫的现象。

在以上学习别的地区先进经验的同时,拓宽就业渠道增加农民收入、落实实物补助措施、强化对农村最低社会保障工作的监督等都是辽西北农村作好最低社会保障工作的良策。

五、结语

在经济发展水平相对落后辽西北建设最低生活保障制度任重而道远。农村社会保障制度改革的最终目标是建立现代化社会保障制度,实现城乡一体化。然而种种约束条件使得这种目标在近阶段难以实现。因而本文结合辽宁省的具体情况,提出了可行性较强的渐进式改革思路,逐步实现农村与城市社会保障制度的对接与统一。尽管这项改革最终目标的实现之路将是漫长的,但在积极的建设性的态度下,这一目标必然会被逐步接近并最终达到,农村居民与城市居民质平等地分享经济与社会发展成果终将变为现实。

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