基于现代财政制度框架视角对重构《中华人民共和国国家金库条例》的思考

【摘要】1985年颁布实施的《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《条例》），为人民银行经理国库提供了法规保障，确保了经理国库的稳健运行。本文从当前国库发展的现状入手，分析《条例》存在的问题，按照现代财政制度的要求，从新《预算法》的视角，对重构《条例》提出建议和意见。

国库是指组织办理财政资金收纳、划分、留解、退库与支拨业务及由此产生的库存管理及其相关政府债务管理等一系列管理活动，具有反应和监督职能。《中华人民共和国国家金库条例》是管理国库的纲领性规章。随着财税体制改革的发展，国库的内涵和外延发生了很大的变化，《条例》的基本原则、结构框架以及内容规定与财税法规、国库制度以及履职需要均存在一定的差距，难以发挥对国库管理的保障规范作用。本文基于现代财政制度框架视角，对重构《条例》提出建议。

【关键词】国库管理 金库条例 重构 思考

一、现代财政制度及新《预算法》的主要特点

（一）现代财政制度及其特点

自新中国成立以来，我国的财政体制经历了国家统收统支的统管阶段、“分灶吃饭”的包干制和1994年实行的分税制。现代财政制度是党在十八届三中全会立足全局，面向未来提出的重要战略思想，是中央把握现代化国家发展规划做出的重大决策部署。十八届四中全会又把建设现代财政制度作为国家公共治理和国家根本制度的基础和支柱，作为建设法制中国、建设责任政府和廉洁政府的关键环节。现代财政是统一、全面的财政，是法制的财政，是高效的财政，是透明可问责的财政。

（二）新《预算法》及其特点

2015年1月1日实施的新《预算法》，是基于现代财政制度框架下的一部预算管理法，与原《预算法》相比，立法宗旨实现了革命性转变，由一部政府管理法转为管理政府法，炼“刀”为“笼”，旨在约束政府权力。立法结构更趋科学，确立了科学的立法宗旨和基本原则，按照权力制衡机制明确了治理角色的权力与责任，进行了科学全面分类、界定了预算管理的程序。立法特点符合现代财政制度要求，预算完善、公开透明、约束硬化、控制严格、执行有效、纪律严明。

二、从当前国库发展现状分析《条例》存在的问题

（一）《条例》对国库的定义滞后现实发展

按照《现代国库论》（刘贵生编著），国库是围绕国库资金收支及库存保管的一系列管理活动，它不仅仅是“某种机构”，也不仅仅指“某项职能”，具有反应和监督职能。《条例》颁布于计划经济时期，当时国库的主要职能是办理国库资金收支，因此《条例》就把国库定义为负责办理国家预算资金的收入和支出，含蓄点名在执行任务中发挥监督和反映职能。实质上是站在“人民银行经理国库”的位置看国库，把“经理国库”等同于“国库”。基于这种认识，《条例》的结构框架缺乏系统科学，仅从国库的定义、组织机构、职责和权限，库款的收纳与支拨等六个方面做了笼统的规定，与当前国库发展的实际存在较大的差距。

（二）《条例》的宗旨与依法行政的要求不符

《条例》立足于“经理国库”的角度，实质是一部人民银行经理国库的法规，而非国库管理法规，体现的不是“管国库”，而是“国库管”;只规定国库资金的经理者人民银行仅向其上级及支配者财政反映预算收支执行情况，体现的不是“全面公开”而是“局部有限”的反映;规定国库经理者对国库收支过程中违规行为的拒绝权，并没有针对《预算法》规定设计的监督权，体现的仅仅是合规性而非既要合法又要合规性的监督，《条例》的宗旨和原则与党的十八届四中全会提出的依法行政的要求不符。

（三）《条例》的内容规定不符合现代国库要求

《条例》把国库当成一个机构，缺乏对国库的内涵和外延科学、全面、准确的把握，预算管理体制的不科学和原《预算法》的粗泛，各种因素叠加，《条例》内容规定不够全面、系统、准确，未对国库账户设置及管理做出规定，导致目前财政资金专户管理混乱;未对国库资金收支流程、时限分类作出规定，导致目前政府资金缴拨令人眼花缭乱;未对国库管理活动中各个主体的权利和责任做出明晰的规定，只对人民银行经理国库的职权做了规定，且存在形同虚设、缺乏法律支撑、涵盖内容不全、缺乏明晰难以有效实施等与国库现实不符的问题;未对国库资金收支过程中使用的非税收入收缴管理系统、国库集中支付管理系统、横联业务管理系统等计算机系统的管理、使用、接口标准等做出统一规定，《条例》存在“管不了、管不到、做不到”等三不问题，可执行性、可操作性差。

（四）《条例》对国库组织机构的规定不符合现实

尽管国库不仅仅是“某种机构”或“某项职能”，但按照国际通行的做法，国库账户开设的地方就是国库，我国是委托管理的国库体制，人民银行受国务院委托经理国库，国库账户开设在人民银行，因此，国库机构就设立在人民银行。从目前的发展现状看，《条例》对国库组织机构规定滞后，对“业务量不大的县支库”可不设专门机构只设专人的规定，与国库制度规定要求差距较大，导致县级国库岗多人少的矛盾较为突出，人民银行县级国库对国库资金的监管职责边缘化问题严重;对“专业银行支库以下业务”规定，与商业银行“三性”原则和国库电子化发展现状不符，国库的职能不能有效发挥。

三、基于现代财政法规框架的视角对重构《条例》的思考

党的十八届三中、四中全会提出，要加强预算管理制度改革，构建现代法制财政制度，推行依法理财。国库收支是预算管理的一个重要环节，《条例》作为管理国库的规章，就必须从以现代财政制度和新《预算法》为主的新财政法规框架视角，按照“完整、规范、透明、高效”要求，全面把握国库内涵，重构《条例》框架，完善条例内容。

（一）从致力于打造法制国库立意，明晰《条例》的宗旨原则

按照十八届四中全会精神，法规应是行为主体的约束工具，而不是权力工具。国库是国库资金收支、国库库存及国库债务管理中的一系列管理活动，它涉及财政、税务、人行、缴款人及收款人和商业银行等不同的主体，因此《条例》不能把国库等同某个机构或某项职能，应在充分认识国库内涵的基础上，从致力于打造法制国库的角度立意，变“国库管”为“管国库”，为国库管理的各个环节、各个过程、各个主体提供约束条款，确保国库管理活动的有序进行，国库资金安全。

（二）从构建现代国库的角度布局，科学设计《条例》的框架结构

作为一部规范国库管理的规章，其结构框架的全面性、科学性决定着其效率性。《条例》应紧贴现代财政制度和加强预算管理的要求，确定《条例》的目标;按照全面、完整的要求，围绕现代国库构成的四要素布局，即以国库账户、国库资金、国库系统（资金进出账户的通道）和国库机构的层次展开，对国库收支和库存管理等一系列活动和一系列主体做出科学全面的分类，科学界定预算收支过程中每一角色的权利和责任，使《条例》框架结构全面、科学、合理。

（三）从立足推动国库管理规范化谋篇，科学确定《条例》内容

一是准确确定国库的内涵。《条例》应按照现代国库的要求，从国库收支“系列管理活动”出发，抓住“反映和监督”两项基本职能，围绕促进预算收支任务完成和货币政策与财政政策协调发展的两个作用，对国库做出符合实际的定义，杜绝把国库看成某个机构或某项职能。

二是完善国库权力制衡机制。《预算法》赋予人民银行国库经理权，赋予财政国库资金的支配权，在国库资金收支与管理的一系列活动中，治理角色不仅只有人行，理所当然有财政、税务和商业银行。《条例》应对包括人行在内的各行为主体职责和权限做出清晰的规定，为在国库收支过程和管理库存资金中财政、人行、税务和银行各负其责、相互监督、有效协调提供保障。

三是构建全面国库管理制度。《条例》应按照现代国库构成的四要素，立足于实现国库单一账户管理，对国库账户的定义、分类、开设、监督检查等管理做出清晰规定，促进国库单一账户的实现;立足于“两个直达”对国库资金按收支方向分类，按缴库形式和支付方式进行准确划分，明晰各类国库资金的收支流程、时效和进出国库账户的方式、要求，提高国库收支效率;立足于规范准确，对国库收支核算做出明确规定;立足于安全、稳定，对现代国库资金信息化处理工具的各个国库系统接口标准、使用要求、应急管理等做出严格规定，准确划分财税库银在国库系统管理中的职责权限，提高国库管理的科学化、精细化水平;立足于“三性”原则，对国库资金安全性、流动性、效益性管理做出规定，坚持安全第一，在确保流动性的前提下兼顾效益性管理，提高国库资金管理水平。

四是健全责任追究制度。对国库收支执行过程中的违法违规行为，《条例》应做出的明确的法律责任规定，努力使《条例》成为规范国库收支行为和国库资金管理的“纲领性”规章，推动现代国库制度的实现。

参考文献

[1]刘贵生.现代国库论.中国金融出版社，2014.5.

[2]楼继伟.解读新预算法五大突出特点.大公财经.2014.9.

[3]刘尚希.详解新预算法如何管住“闲不住的手”经济观察.2014.10.

作者简介：高雪雅（1967-），女，陕西华阴人，现供职于中国人民银行渭南市中心支行。