利益相关者视角下高校财务管理体制改革探究

21世纪最重要的战略资源是优秀的人力资源。高校作为人才的主要培养基地，肩负着国家未来发展的重要责任。伴随着高等教育改革工作地不断深入，高校财务工作也取得了非常大的进步。高校财务管理工作由过去的报账制财务管理逐渐向理财型财务管理转变，如何做好与银行金融机构合作，合理负债，有效投资是现阶段高校财务人员在财务管理体制下需要认真考虑和分析的问题。按照市场经济发展的要求，高校财务管理体制向理财型财务转变的过程中，需要引进科学的财务会计理论和框架，实现财务管理的价值创造功能，最大化资金价值。高等教育增长方式的重大转变允许高校更多的参与市场活动，可供调配的资源日益增多，这也滋生了各地高校腐败案件，为高校财务监管体制提出了新的课题，建立完善的财务监管体系已成为高校管理工作中刻不容缓的任务。

一、高校财务管理存在的问题分析

高校作为行政事业性单位，与以盈利为目的的企业具有本质的区别。但财务管理活动的基本原理和分析框架对高校的财务管理工作依然适用，高校必须依据科学的理论构建完善的财务管理机制，制定行之有效的财务制度，设置精简有效的财务部门和人员，发挥财务管理活动的高效智能。

（一）高校筹资渠道单一，财务风险较大 科教兴国是我国的基本发展战略。结合我国当前基本国情，我国基本上是穷国办大教育，而且是办世界上规棋最大的教育。人民群众不断增长的教育需求同教育供给特别是优质教育资源供给不足的矛盾，是现阶段教育发展面临的基本矛盾。在进入21世纪后，我国高等教育经历了一系列的改革，其中最重要的就是大学扩招政策。国家对高校的扩建加大了政策支持的力度，帮助其扩张教学楼、学生宿舍、学生食堂和老师宿舍等基础设施。各大高校也纷纷展开合并或自建活动，扩大招生名额。高校的收入来源主要包括三大块：政府教育经费补贴、学生学费收入和银行贷款。近年来，国家对高等教育的投人，在总量上确实有一定的增加。特别是“211工程”和“985工程”的实施，对部分高等学校进行了重点投人。然而，国家的政策支持只是高校正常运转所需资金的小部分，教育部直属高校的财政拨款占学校总收人的平均比例只是40%左右，多数地方高校的情况更为严重。高校日常运行成本不断增长，财政的生均教育经费拨款不断下降。学校维持正常运转的事业经费严重不足，特别是非211和985的高校，其获得的政府政策支持更加匮乏，因此，他们不得不寻求后两种资金来源。学生学费收入相对而言比较稳定，但由于高校扩建继续资金，学生学费的积累需要一个过程，因此更多的学校利用银行贷款，建设新校区，使学校面貌发生了很大变化，希望利用日后扩招的高校学生带来的现金流入和政府政策支持来偿还银行贷款。这一资金循环链条是基于高校连续大规模扩招，在校生人数急剧增加的前提。然而伴随着我国人口结构的老龄化，很多新建的高校未能如预期设想的那样吸引足够的生源，而高校的银行贷款却越来越多，学校的负担将越来越重，导致高校财务风险非常高。

综上所述，高校扩招的行政政策对高校而言既是发展机会，也是巨大的财务风险。长期以来，高校过多的依靠行政拨款，扩建给总多高校带来了巨额的银行债务，而高校本身作为一个行政事业单位，其本身并不是以盈利为目的，如何消化巨额的贷款风险是高校教育改革必须要面对的难题。

（二）投资决策权利过于集中，缺乏有效监督机制 有效的投资决策能够为投资者创造价值。完善的内部控制制度是保障高校财产物资安全完整的基础。高校财务管理制度经过多年的发展仍有不完善的地方。在基础设施建设和对外投资项目方面常常出现违法违规行为，缺乏有效额度监督。高校扩大办学规模过程中，一些基建项目招标程序不合法，项目报建程序不规范，出现合同不完备、未按期办理竣工结算等情况，致使项目工程质量存在隐患，而且项目超预算现象严重，基建资金没有得到有效运用。在对外投资方面，由于高校缺乏对复杂市场变化的预见性，尚未健全适合于市场经济发展需要的内部财务控制机制，常常导致对外投资决策发生失误，给学校带来巨大的经济损失。

第一，缺乏有效的组织结构，权力过于集中。高校缺乏有效的组织结构，责权不明，不相容的职务没有分离，缺乏完善的考核体系，出现大量违规资金运作现象。权力过于集中在高层领导手中，容易滋生腐败现象。如由一人办理货币资金的申请、审批、复核业务的全过程，由一人办理采购、付款业务等，另外还存在公款私存、公款炒股、挪用公款，甚至为了谋取个人或小团体利益而不择手段，弄虚作假、篡改账目或搞账外账，隐匿或偷盗钱财物资等，造成一系列财务管理上的混乱。

第二，内部审计制度并未有效执行，监督不力。高校内部组织具有行政特征，内部审计的地位不高，独立性不够，难以有效履行审计职责。内审人员审计时迫于领导的压力或者基于自身利益关系，对有的违规违纪行为睁只眼闭只眼，甚至帮忙弄虚作假，导致内部控制失灵，给学校的资产安全带来了极大的隐患。而且内部审计很大程度上只停留在对单位一定时期内发生的人员经费、公用经费的复核和审查上，使内审人员的精力主要投入到财务数据的真实性、合法性的查证上，内部审计的职能没有得到充分发挥。

（三）高校政务信息不公开，财务管理不透明 我国高校有校、院、系各层次干部，校长与普通教职工之间的信息传递不通畅，相互之间无法了解情况，教代会也没能很好发挥其监管职能。尽管目前许多高校已建立了校务公开栏，但都比较笼统，而且只在很小的范围内公开。大部分高校的校务公开没有将学校的基层单位、直接接触学生的系级财务公开。有的即使公开了，也未做到校、院与系级财务的对照比较，不便于相互监督。在财务管理上缺乏透明度，从而使高校理财和监督受到制约，也为一些腐败现象的产生提供了条件。大部分高校没有在财务部门下设置专门的财务管理机构，有的高校即使设有类似的机构，也没有深入开展财务管理工作，财务预测、效益分析、过程控制等工作开展得很少，甚至根本没有开展。另外，一些财务人员年龄老化，知识技能陈旧，不能适应新形式下的财务工作新要求，导致学校的会计工作不规范，财务管理无法正常开展，从而影响了会计监督职能的有效发挥。

二、高校财务管理问题解决对策

高校作为一个社会组织的存在，其财务管理活动主要牵涉到三方力量的平衡――政府、银行和高校（如图1所示）。高校财务动力机制体现在高校的财务管理活动中，它将社会需求与高校各利益相关者的要求有机地结合起来，形成一种积极向上的合力。因而只有建立有效的动力传递通道，调动各方面特别是学校内部各方面的积极性，才能形成各种利益相互促进、相互制约的运行机制。

（一）从政府角度出发，确定高校独立的法人地位 我国教育体制决定了高校与政府相互依存的关系。众多高校都具有行政级别，这充分说明了高校在政治上的不独立性，这对其财务管理工作也造成了很大的影响。依托政府信用，高校可以无限制的向银行金融机构进行贷款，造成较大的财务风险。借鉴我国国有企业改革的经验，对于高校财务制度的改革，构建合理的高校法人治理结构，规范委托各方之间的关系是十分必要的。第一，政府确定高校明晰的产权制度，解决所有者缺位和国有资产管理权虚置的问题。针对高校的特殊地位，政府应设立专门的国有资产管理机构，代表国家行使国有资产产权管理职能，负责制定高校国有资产管理的方针、政策，起草有关法律法规，认真做好产权界定、资产评估、投资项目审批、资产收益分配指导、国有资产保值增值的检查和监督等工作，确保高校资产安全、完整。第二，高等教育的管理权力中心应适当下移，让高校真正成为自主办学的主体。第三，建立高校董事会，作为连接国家与高校领导者之间的桥梁，它是高校的最高决策机构。高校董事会成员应包括各方利益相关者，与国家职能部门相比，高校董事会既能深入地了解学校的具体情况，又可以超脱于学校的直接利益之外，对学校的发展规划、年度计划、经费预算、重大决策等进行审议，对学校的工作过程和结果进行比较直接的监控，这样能更有效地促进高校财务的健康运行。

（二）从银行角度出发，有效履行外部监督职责近年来，在经费投入不足的情况下，全国许多高校积极利用银行贷款，加快基础设施建设，改善办学条件，使学校面貌发生了巨大变化，支持了高等教育事业的快速发展。但同时部分高校在学校建设上缺乏战略性规划，对银行贷款的风险认识不足，不切实际地依靠银行贷款铺摊子、上项目。个别高校贷款项目论证不充分，贷款规模超出学校的经济承受能力，还有的高校缺乏勤俭办事业的思想，盲目追求高标准，甚至一些高校借款规模过大，资产负债率过高，财务风险加大。银行作为贷款人，对资金的安全性需要进行严格的审查，对资金的用途进行严密的监控，发现违挪用和不合理贷款现象要敢于拒绝，并上报相关部门。银行作为外部监管的人，可以聘请会计师事务所对高校财务活动进行审计监督，控制高校的财务风险。

（三）从高校内部出发，建立完善的组织架构和有效的财务制度 具体表现在：

第一，构建完善的组织架构，协调高校内部权利力量。根据教育部、财政部联合下发的《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》的精神，高校要建立健全经济责任制。高校经济工作责任制在统一领导下进行适当财权分配，明确各权力主体的责任，把权、责、利结合起来，促进高校对资源的二次分配和管理。根据合法性、实用性、导向性原则，确定高校每一层次、每一岗位相应的责任目标体系。责任目标要体现教育事业发展的速度、质量和财务管理的水平、效益，考核指标既要可行，又要有一定的高度，充分调动各方面的积极性。加大经济责任考核力度，在坚持财务公开、发挥群众监督的前提下，充分利用审计和社会中介组织等专业技术力量，加强对权力主体进行经济责任审计，奖优罚劣，并把审计结果作为干部考核的重要内容，促进学校经济工作良性循环。

第二，理顺高校的内部管理体制，解决信息不对称问题。管理层通过建立目标责任制、加强考核、健全激励机制等手段将竞争的压力传递给内部各单位和教职员工，使高校内部各单位和教职员工既是责任的主体又是相对独立的利益主体。因此，高校应建立健全内部财务管理制度，理顺内部财务管理体制，明确责、权、利，调动各方面的积极性，促进学校各方面工作包括财务管理工作的开展。在学校的财务运行过程中，高校领导层与政府、教职员工和学生之间还存在着信息不对称的问题。高校领导层可以及时获得高校运行中的各种真实信息，而作为所有者的国家主管部门，由于不参与学校的实际管理，无法及时获得相应的详细信息；教师虽然在学术上处于强势地位，却由于参与学校管理有限而获得的信息较少，学生在信息方面则处于更弱势的地位，这都需要加强监管。由于高校的各方利益相关者存在的不同利益取向和信息不对称情况，使得高校财务运行的内部监督和外部监督显得十分重要。因此，建立有效的财务监督机制，有利于及时发现和消除高校领导层偏离政府预期的财务目标而产生的不符合出资办学者和学生、教职员工利益的行为。

第三，确立有效的内部财务监督体系。建立高校的财务监督机制，应该以培养人才、提供科研成果和教学服务为根本目标。财务外部约束即环境约束，主要是通过经济制度、经济法规和高等教育相关规范以及社会监督来规范高校的经济行为，促使高校的经济活动纳入正确轨道运行。近年来，根据我国经济发展和法制化建设的进程，修订了《会计法》，《预算法》、事业单位财务规则和事业单位会计准则也正在修订和制定之中，为规范和约束高校的财务行为提供了有力保障。

三、结论

高校作为一个行政事业性单位，其财务管理活动牵涉多方经济方。保持自身财务独立性和有效性是高校财务改革的宗旨，实现有效的财务活动要求完善的政治制度、有效的外部监管和内部组织结构。只有在政府、银行和高校三方间达成有效的三角制约关系才能进一步推进高校财务体制改革。

参考文献：

［1］崔邦炎：《关于当前高校财务方面几个问题的思考》，《中国高等教育》2007年第17期。