高收入者个税申报遭遇“烦恼”

3月31日，是2006年年收入超过12万元的个人向税务机关自行办理纳税申报的截止期限。

然而，据国家税务总局有关负责人介绍，截至3月29日，全国去年所得在12万元以上的纳税人，137.5万人办理了个人所得税自行纳税申报；北京地税公布，截至3月28日25万“潜在申报人”中，还有约2万余人需要申报。

从今年1月到3月的申报期来看，无疑，申报进度是偏低的。

纳税人自行申报的积极性为什么不高？个税自行申报“试水”遭遇了怎样的“烦恼”？

“个税”如何征？出路在哪？随着个税自行申报带来的问题和尴尬凸显，这一系列事关重大的问题，摆在了人们面前。

个税自行申报“试水”激起波澜

在中国，个税自行申报绝对称得上是一件新鲜事。虽说它牵涉的只是一部分人，只有年收入超过12万，或者在两处或两处以上取得工资薪金收入、在境外取得收入以及取得应税收入但无扣缴义务人的纳税人才有自行申报的义务。但是，它在经济社会生活中激起的波澜，却非同小可。

从表面看，个人所得税自行申报的实施，只不过是纳税人向税务部门报送收入信息或税务部门采集纳税人收入信息的渠道增加了一条：由以往代扣代缴的“单一”渠道变为代扣代缴加自行申报的“双重”渠道。它既不会由此添增纳税人的税负，也不会因此改变纳税人的纳税方式。

唯一可能的例外是，你在过去的一年当中有漏税的收入项目。不管是出于何种缘故，你都要通过自行申报而补缴上那部分应缴未缴的税款。

个税自行申报，标志着我国的个税走入了“分类计税”加“综合申报”的双轨制运行格局。个税自行申报以及同时推进的税制改革，是构建和谐社会的一个重要环节。故而，应当积极推进，务使其初战告捷。

但是，近来，这项变革的进程可谓步履维艰，遭遇到了许多不易跨越的难题，很值得我们深入思考。当前个税自行申报遇到的难题，可以大致归结为如下几个方面：

计税、缴税和自行报税渠道脱节，在形式上使申报表现为额外且无效的负担

纳税人自行申报的积极性为什么不高？我国现行的个人所得税，实行的是分类所得税制。今年推出的个税自行申报办法，在分类所得税制的基础上“嫁接”综合申报，不仅开了个人所得税“分类计税”加“综合申报”的“双轨制”运行格局先河，也把其带入了计税、缴税和自行报税互不搭界、各行其道的尴尬境地。两个渠道的彼此脱节，至少在形式上，使得自行申报表现为附加于纳税人身上的一种额外且无效的负担。因而，纳税人自行申报的积极性不高甚至基本没有积极性，便是一件不言而喻的事情。

另一方面，我国现行的收入分配制度尚处于转轨时期，有待规范。一个突出的表现，就是纳税人的收入项目极不规则。而且，每月或每年的收入，变化很大。在如此的收入分配格局下，对于收入来源多元化的纳税人，情况就更为复杂：从多种来源取得了收入，又在多个环节被代扣代缴了税款，不同收入项目的计税规定也极为不同，加之收入项目与水平的频繁变化，其在年收入汇算以及收入信息归集上可能遇到的麻烦和周折，更是可想而知。

开局之年纳税人心理准备相对不足、没有保存收入记录，追溯面临“诚信风险”拷问

在实行与分类所得税制相配套的代扣代缴制度下，不论是哪一项目的收入，纳税人在每月或在每个收入环节实际拿到手的，都是完税之后的税后收入。有些纳税人，甚至从未关心也不知道其税前收入究竟是多少。将税后的收入还原为税前的收入，将各项税前收入及其应纳税额、已缴税额加以汇集并分别申报，是涉及自行申报的纳税人必须面对的一个难题。这无论是对于具有税收知识背景的纳税人，还是对税收知识所知甚少的纳税人，都不是容易办到的。

进一步看，于2005年10月27日通过的个人所得税法修正案，虽然写入了一部分高收入者须从2006年起实行自行申报的内容，但具体的实施方案，则是2006年11月间才出台的。出台时间既短，又值实施自行申报开局之年，自行申报的又是上一年取得的收入，故而，对于相当多的纳税人而言，心理准备相对不足、没有保存收入记录，是非常普遍的现象。在如此条件下申报的收入和纳税信息，只能采用追溯甚至估算办法，难以保证其应有的准确性或可靠性。自然，纳税人申报信息与收入支付人或扣缴义务人代扣代缴信息之间的非一致性，更是在所难免。这又会进一步拷问纳税人自行申报信息的有效性，并使税务机关在信息鉴别以及征税依据方面直面新的难题。

更为严峻的问题在于，实行自行申报的一个重要着眼点，就是跳出代扣代缴的制度框架，同收入支付人或扣缴义务人代行申报义务相并行，让纳税人自行承担起纳税的申报义务和法律责任。然而，在现实背景下实行的自行申报，既难以保证纳税人申报的准确性，也存在纳税人申报信息与收入支付人或扣缴义务人报送信息的非一致性。建构在如此信息基础上的纳税申报表，又附有须由纳税人签字的诸如“我确信，它是真实的、可靠的、完整的”的声明。其结果，事实上，无论是涉及自行申报的纳税人，还是为其代行申报的收入支付人或扣缴义务人，都被推上了一个诚信风险的平台。

问题植根于现行税制与综合申报制之间的内在矛盾冲突，加快税制转轨，推动新一轮税制改革迫在眉睫

上述的种种难题，虽然表现各异，程度不同，但总体说来，它们均植根于现行分类所得税制与综合申报制之间的内在矛盾冲突。

各国个人所得税的通常情形是，要么分类所得税制配合以代扣代缴制，要么综合所得税制伴之以自行申报制。在分类所得税制的基础上“嫁接”综合申报，从而实行所谓“分类计税”加“综合申报”的双轨制，在迄今为止的世界个人所得税发展史上，绝对是一个特例。这就意味着，今天我们所面临的难题，既没有现成的国际经验可供借鉴，也不能指望在现行制度的框架内通过局部微调的办法加以解决。

尽管步履维艰，然而，透过个税自行申报的表面现象而深入其实质，便会发现，个税的自行申报，起码有如下几个层面的深刻意义：

事实上，从中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，到十届全国人大四次会议颁布的“十一五”规划纲要，“实行综合与分类相结合的个人所得税制度”都是作为个税的改革方向而载入其中的。个税自行申报是未来的综合与分类相结合个人所得税制的“试验”或“预演”。在这个渐进过程中，让一部分高收入者先行一步自行申报，开启了中国个税迈向综合制的大门。

确立并强化了纳税人的申报义务和法律责任。在现行分类所得税制的格局下，纳税人的申报义务和法律责任是由扣缴义务人代为履行的。在纳税人与其应履行的纳税义务之间，事实上形成了一个隔离层。让一部分纳税人自行申报，实质是将纳税人放进了依法治税的制度框架。

让个人所得税担负起拉近贫富差距以所谓“劫富济贫”为特征的重任，建设一个融收入与调节功能于一身的“功能齐全”的现代税制体系。在现实中的贫富差距日趋扩大、可用于调节贫富差距的手段又极其缺失的背景下，实行个税自行申报并逐步逼近综合和分类相结合的个人所得税制目标，正是为此而走出的一步棋。

面对个税自行申报的尴尬，唯一可行且根本性的办法在于，缩短“双轨制”的过渡期，加快向综合与分类相结合的个人所得税制转轨的步伐：除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目继续实行分类所得税制之外，其余的收入统统纳入综合所得税制的覆盖范围。以此为基础并与之相对应，前者继续实行代扣代缴制，后者则实行自行申报制。

鉴于综合与分类相结合的个人所得税制这条路早晚要走，也鉴于现行“分类计税”加“综合申报”的双轨制并非长久之策，而是一种权宜之计或临时安排，所以，应下定决心，采取一切可以采取的措施，加快实现向综合与分类相结合的个人所得税制度的转轨，既是走出个税自行申报困境的现实需要，也是同新一轮税制改革方向相契合的根本举措、“十一五”时期必须完成的一项重要任务。（作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长、教授、博导）