黑龙江省东宁县兴边富民实践调研

【摘 要】 本文介绍了东宁县经济社会发展情况及实施兴边富民行动取得的成绩，总结了东宁县实施兴边富民行动的主要经验，分析了存在的问题，提出了对策与建议及“十三五兴边富民行动”工作的重点：要加大资金投入力度；推进农业产业化和标准化，促进农民增收；进一步帮助民族镇、村改善基础设施和生态环境；支持边境贸易发展；实施兴边富民行动重点工程；加大对少数民族人才的培训力度，为民族事业发展提供人才保障。

【关键词】 东宁县；兴边富民行动；实践；“十三五”工作重点

“兴边富民行动”是国家为促进边境地区少数民族经济、社会事业发展而采取的一项重大举措。多年来，在黑龙江省民委和全省各级党委政府的大力支持下，在县民宗局及有关部门积极组织、悉心协作下，东宁县“兴边富民行动”开展得较为扎实，并取得了较好的成绩。

东宁县位于黑龙江省东南部，是国家一类陆路口岸，国境线长139公里。境内总面积7137平方公里，地貌呈“九山半水半分田”特征，年平均气温6℃，素有“塞北小江南”的美誉。全县辖6镇102个行政村，人口21万。有朝鲜族、满族、回族等16个少数民族，少数民族人口1.16万，是黑龙江省朝鲜族人口最早的聚居地，口岸所在地――三岔口朝鲜族镇，是全省唯一的少数民族口岸镇，辖6个朝鲜族行政村，11个朝鲜族自然屯。2006年东宁县被确定为省级兴边富民行动重点县，2007年被确定为部级兴边富民行动重点县以来，东宁县充分利用国家实施的积极财政政策和兴边富民行动的优惠政策，县域经济有了长足的发展，2013年，全县农民人均纯收入达到16695元，居全省第一位；城镇居民人均可支配收入20793元，居全省第二位，经济发展总体形势较好，基础设施日趋完善，少数民族群众生产生活条件明显改善，特色农业作用开始显现。

一、东宁县经济社会发展情况

东宁县利用国家实施“兴边富民行动”的有利契机，围绕“提前五年全面建成小康社会”目标，加快推动县域经济增长，大力改善民生事业，综合实力呈现跨越式增长，社会事业明显改善。2013年底，全县生产总值达到144亿元，固定资产投资完成900035万元，财政收入实现8.03亿元，进出口总额达到272892万美元，分别比2010年增长1.6倍、2.6倍、2.3倍和1.2倍。农民人均纯收入16695元，城镇居民人均可支配收入20793元，分别比2010年增长1.4倍和1.1倍，分列全省的第一和第二位。经济快速增长的同时，东宁县积极改善百姓生产生活环境，先后被评为全国卫生县、全国平安县、全国文明县、全国生态县、全国科技示范县、全国法制先进县和全国黑木耳第一县。

近年来，东宁县依托少数民族镇村的资源禀赋和区位优势，着力扶持少数民族地区产业发展、基础设施建设，少数民族群众生活环境明显改善，生活水平大幅提高。

1、少数民族地区生活环境不断改善

东宁县高度重视少数民族群众的生活质量，积极争取少数民族发展资金1500余万元，用于少数民族群众增收致富和少数民族镇村基础设施建设。投入226万元为三岔口朝鲜族镇4个朝鲜族行政村全部安装了太阳能路灯；投入189万元建设三岔口朝鲜族镇农村社区服务中心主体工程；投入211万元建设三岔口镇三岔口朝鲜族村民族特色广场；投入240万元建设三岔口朝鲜族村水稻育秧大棚基地并购置农机具；投入185万元建设三岔口镇东星朝鲜族村水稻农民专业合作社；投入387万元建设宝湾朝鲜族村黑木耳生产基地；投入235万元进行水渠改造、自来水改造、购置文化体育设施、修建便民桥、建设民族团结进步示范点。

2、少数民族地区产业发展持续推动

第一，推动水稻种植集中经营。2010年、2011年争取少数民族发展资金315万元，大力扶持三岔口镇东星朝鲜族水稻种植农民专业合作社，购置水稻收割机等设备9台（套），建设一处精米加工厂，全村一半的水田由合作社从农民手里租赁，实现了土地集中经营，为全县推进土地流转规模经营树立了典型和榜样。第二，推动黑木耳提质增效。突出东宁县黑木耳生产第一县的产业优势，大力发展黑木耳基地建设，十二五期间争取国家兴边富民少数民族发展资金387万元，建设了三个朝鲜族村黑木耳生产基地，占地面积400亩，带动少数民族镇村增加收入500万元以上。第三，推动商贸物流繁荣发展。充分发挥口岸区位优势，以经济开发区为支撑，深入贯彻实施省委“出口抓加工、进口抓落地”战略，依托境内外两种资源、两个市场，引导中俄资源、资本、市场、人才、技术等诸多要素向东宁境内外园区聚集，累计投入资金8亿元，完成征地和厂房、道路、给排水建设，形成了以木材加工、食品加工、轻工制造、物流贸易等为主导的产业体系。同时，投入4.5亿元以宝玉石城和互市贸易区为拉动，建成集通关、保税、加工、物流、研发、鉴定、展销、结算和旅游等功能于一体的东北亚宝玉石毛料集散中心和成品批发市场。同时投入1000余万元用于三岔口镇供水、排水、道路等基础设施建设，突出朝鲜民族风情，完善城市配套功能，改善商贸物流环境，着力将三岔口镇打造成国境线上的中俄商贸物流产业重镇。第四，推动旅游产业发展壮大。投资近3000万元推进国家AAAA级红色旅游景区东宁要塞展览馆、兵器园、观光道路等设施建设，与东宁口岸、珠宝玉石、俄货商场贯穿成旅游线路，每年吸引吉林、辽宁及省内其他县市游客10万余人，同时带动了全县交通运输、餐饮住宿、商贸流通等行业的繁荣。

3、少数民族地区公共服务水平大力提升

第一，教学条件得以改善。近年来县民宗局始终关注三岔口镇朝鲜族中学和小学发展，不断加大投入改善教学楼、住宿楼和设备，关注学校教师配置，多渠道解决少数民族学校双语教师紧缺问题，现正在研究朝鲜族小学和中学整体搬迁至城区，建设朝鲜族教育中心事宜。第二，医疗条件得以改善。利用全国基层医疗卫生体制改革契机，投入1000余万元完成朝鲜族镇卫生院、卫生所标准化建设和管理体制、人员聘用、基本药物和一体化发展改革，每年县财政兜底保障朝鲜族医疗卫生机构运行，并优先聘用少数民族医护人员和负责人，新农合报销达到90%，少数民族群众看病难、看病贵的问题得到有效缓解。第三，文体服务得到改善。坚持推动镇文化站、村文化大院建设，突出少数民族特色设置活动设施设备，开展送文艺节目、图书、电影下乡，同时在学校、社区教授传承朝鲜族腰鼓等民族特色文化，每两年举办一次民族运动大会，少数民族地区文体活动繁荣开展。

4、边境地区享受各级各类优惠政策越来越多

东宁县正逢中俄两国战略协作伙伴前所未有的最好时期，利益汇合点越来越多，经济融合度越来越高，都把对方的发展当作重要机遇，俄罗斯加强与中国合作，全面深化天然气供应、煤炭开发、农业合作、地方合作等务实合作。东宁在对俄经贸合作中举足轻重，优势和战略地位不断攀升。在实施五大规划发展战略和国家近期出台支持外贸发展的五项政策中，沿边口岸城市都将享受到特殊政策的倾斜和支持。东宁是沿边开发开放先导带，与绥芬河共同争取部级重点开发开放试验区，被列为《国家新型城镇化规划》中16个面向东北亚重点建设的陆路边境口岸城镇，同时又是全省陆海丝绸之路经济带上的重要节点县份和衔接带，加之撤县建市的区划调整，都将给东宁县对外合作升级带来制度和改革红利。

二、东宁县实施兴边富民行动取得的成绩

1、对外开放创新突破

境外园区建设领先全国，累计完成投资40.5亿元。乌苏里斯克经贸合作区继续享受部级政策，中俄（滨海边疆区）现代农业合作区有望今年晋升部级。华洋奶牛场成为俄远东地区最大的奶牛场。莫斯科格林伍德黑龙江名优商品展示中心开张运营。东―波口岸被确定为中俄海关监管互认机制试点口岸。黑龙江省珠宝玉石产业基地累计完成投资4亿元，入驻县内外企业160户，被省委宣传部批准为黑龙江省文化产业试验园区。全省唯一的珠宝玉石检测鉴定中心、珠宝玉石进口保税仓库、宝玉石文化博物馆投入运营，珠宝玉石专科学校招生授课。俄罗斯资源能源进口实现突破，石油液化气成功从东宁口岸通关。成功举办中俄东宁―伊尔库兹克油画展等活动，青年创业基地、教育中心、中俄油画创作集散中心等项目稳步推进。建成全省唯一一个对俄电子商务综合服务平台――“达俄通”，物流体系已覆盖俄罗斯滨海边疆区及各州主要大中型城市，实现了多种方式的便捷支付。

2、农村经济持续繁荣

黑木耳产业有名有实，栽培规模达12亿袋，总产干品6万吨，约占全国总量的1/4。黑尊、佰盛两大亿元以上项目完成投资1.37亿元，建成全国领先的黑木耳全自动化菌种菌包生产大项目。雨润黑木耳批发大市场成功晋升为部级，黑木耳节上升为部级展会，成功与天津渤海商品交易所正式签约，2015年年底前可上市交易。新建两个标准化园区和一个烟叶收购站，老黑山镇、道河镇分别成为川渝中烟和河南中烟优质烟生产基地。葡萄酒产业稳步发展，绥芬河北岸已建成省级重点企业禄源酒庄，生产的高档冰酒、蓝莓酒、红酒及葡萄果醋等产品已进入国际国内中高档消费品行列，天隆、鑫辉和金河酒庄项目正在建设中。大榛子、蕨菜等林下接续产业方兴未艾。

3、工业经济加快发展

重点推进千万元以上项目77个，目前开复工建设项目42个，进行开工准备项目22个，开展前期项目13个。油页岩综合开发与抚顺矿务局签订120亿元煤炼油项目合同，目前已完成公司注册，现正在老黑山、大肚川进行探矿。牡绥铁路扩能改造项目完成投资1550万元，工程主线拆迁全部完成，站前广场剩余15户。瑞阳轻质碳酸钙项目完成投资1550万元，已开采矿石，正在进行采矿区建设。东升水电站进入项目建设收尾阶段，正在进行首台机组调试和验收工作，预计年底实现并网发电；瑞信风电完成投资3.3亿元，办公楼土建、升压站土建主体工程、施工道路完成建设，建成23个风机基础，正在进行集电线路工程、送电线路工程建设。东宁经济开发区完成投资5000万元，新征地51公顷，推进“两纵一横”、“两桥”为主的配套建设工程，天翼果菜深加工项目上半年完成设备安装调试，目前已开始满负荷生产，绿源新能源再生生物颗粒项目等加快推进。罗家店水电站、鑫城尾矿提金、木材深加工园区等项目加快建设；五排、道河水电站、俄粮深加工、辰能煤油气电联产等项目正在进行前期准备阶段。

4、城乡建设扎实推进

大力推进城市规划体系建设，新启动城市专项规划21项，棚户区改造拆迁房屋1480户，城区总建筑面积达431万平方米。建成运营垃圾运转站、污水处理厂污泥处理工程，启动滨河热电热源扩容改造工程及东升水电站引水工程。新农村建设投入8000余万元，硬化村内街道1.8公里，砌水泥边沟10.2公里，新建改造文化活动场所2万余平方米。对县城内14条城市主次干道路进行了维护、改造。绥满高速公路东宁口岸连接线、绥芬河二号桥建成通车，绥芬河一号桥、东绥至二检公路加快建设。城市功能配套不断完善，逐步建成龙兴公园、东苑广场、西安花园等公园的绿化、广场设施，城市品味不断提升。

5、社会建设和谐进步

按照党的群众路线教育实践活动要求，对群众反映突出的20个问题和政府工作报告中确定的20件民生实事着力推进，集中解决锦绣家园等9个小区办理房产证及居民弃管楼问题。社会保障体系稳步构建，新农保参保率达到74%，新农合参保率达到99.9%，累计发放低保、廉租住房补贴、大病救助、捐资助学等资金6200万元。公共服务体系进一步完善，人民办事服务中心已投入运行。教育事业稳步发展，高考普本和重本上线率连续五年列牡丹江五县（市）第一，实施学区内入学政策，启动阳光分班试点，逐步解决“大班额”、“重点班”问题。医疗服务水平不断提升，县级公立医院改革启动实施药品零差率销售，设立医疗纠纷调解办公室，人事制度、分配制度、法人治理等稳步推进，成为部级改革试点；完成33个标准化村卫生所建设，中医院综合楼项目资金已到位，新建妇幼保健院等项目正在稳步推进，东宁被确定为国家慢性病综合防控示范区和第三轮全国艾滋病综合防治示范区。文体事业繁荣发展，国家公共文化服务体系示范区成果进一步巩固，东宁要塞成为第一批部级抗战纪念设施、遗址，东宁县被国家文化部列为“边疆万里数字文化长廊”建设试点县。

三、东宁县实施兴边富民行动的实践

1、必须加强组织领导

加强组织领导，是实施兴边富民行动的重要保障。兴边富民行动实施以来，东宁县成立了由县长任组长，县民宗局、财政局、发改委等相关部门组成的兴边富民行动领导小组和具体办事机构，并确定专人负责，建立长效运作机制，形成了“上下贯通、左右相关、纵横交错、统一协调”的工作网络。在开展兴边富民行动工作中，从项目规划、立项、论证、申报到组织实施全过程，县委、政府认真研究确定，明确负责人，层层建立目标责任制，指定专人抓落实，使项目建设有了坚强的组织保障。如三岔口村东星村实施的兴边富民农民专业合作社示范村项目，由县民宗局和三岔口镇人民政府各抽调一名工作队员驻扎在该村，组织和发动群众，帮助村小组进行实地规划，使既定项目按质按量圆满完成，并节余部分项目资金，充分发挥了项目资金的效益。

2、必须坚决贯彻党和国家的民族政策

不折不扣地贯彻执行党和国家的民族政策，是实施好兴边富民行动的必要基础。兴边富民行动实施的对象是边境地区的少数民族，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是兴边富民行动的主要任务。因此，把党和国家的民族政策、法律法规体现在实施兴边富民行动过程中，既是经济社会发展的需要，也是推进边境地区民主政治的现实需要。

3、必须坚持发展这个要务

坚持加快发展这个要务，是推进兴边富民行动的根本前提。解决民族地区的困难和问题、缩小民族地区与其他地区的差距，归根到底要靠发展，边境地区强烈发展的愿望与国家、省、市的优惠政策相结合，构成兴边富民行动的强大动力。在实施兴边富民行动中，把发展工业和特色农业作为强县富民的首要任务，以项目和投资为重点，发挥口岸和资源两大优势，以资源整合和招商引资为手段，统筹城乡，推动了经济社会全面协调可持续发展。

4、必须坚持典型引路

东宁是祖国的东北边陲，边境线长达139公里。边境地区大多数居住着朝鲜族、满族等少数民族。由于交通、能源和地理位置等条件的制约，这些群众的生活一般都比较贫困。因此在实施项目中，始终坚持抓两头带中间的办法，选择地处边境少数民族聚居的4个点，集中财力、物力搞建设，以点带面，使全县农业农村工作学有典型，做有榜样。

5、必须坚持群众参与

兴边富民行动是一项系统的社会民心工程，涉及面宽，工作难度大，需要政府各个部门的密切配合，尤其需要广大群众的参与。实施兴边富民行动，国家只能在项目、物资上提供必要的支持，许多人力、劳力要依靠当地群众参与投工投劳，只有激发群众克服依赖思想，增强自我建设自我发展的思想意识，并付诸行动，才能达到兴边富民行动的目标。

四、实践兴边富民过程中存在的问题

在实践兴边富民行动的过程中，虽然取得了很大的成绩，但也存在着一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：

1、资金投入不足，使用情况不理想

一方面资金投入与产出比例不够合理。从2007年东宁县享受“兴边富民行动”重点县政策以来，至2011年累计共享受1296万元补助资金，但这几年的产业投入主要面向中小项目，用于带动当地经济和社会发展的龙头产业资金投入不多，实际产出效果不明显。另一方面，资金投向缺乏专一性和长期性。“兴边富民行动”项目，从制定到实施主要是依据当年急需发展的项目而定，没有从根本上进行长远规划，资金投入缺乏专一性和连续性，不能从真正意义上实现规模化和集成化发展。这两方面情况的存在，归根结底还是由于资金的投入量有限，面对方方面面的资金缺口，资金的投入明显不足。

2、产业结构不够合理，主导产业不突出

东宁县少数民族村经济规模较小，6个朝鲜族村农业主导产业为传统的水稻种植业，并且人均土地面积少，没有形成规模经营，争取项目资金存在很大的困难。十多年来，已有4325人外出到韩国、俄罗斯、日本及沿海内地打工经商，大部分青壮年劳动力在外，虽然带来了可观的收入，但也流失了大量优质的劳动力，本地产业很难形成规模，一定程度上也制约了农业产业的发展。

3、社会事业发展缓慢，公共服务能力不高

侧重于民族教育的资源少，朝鲜族学校师资力量严重不足，特别是双语教学教师的招聘存在一定的困难。现部分少数民族村屯建设了文化活动场所，但多数条件还比较简陋，设备残缺，甚至没有建设相应场地。作为主要服务于少数民族群众的镇村医疗卫生机构在设施设备上应更加完善，减少因到外地或其他医疗机构就诊出现的语言沟通上的问题，另外少数民族镇村医疗卫生机构专业技术骨干相对缺乏。

4、少数民族人才缺乏，呈现青黄不接

一方面少数民族干部严重不足。少数民族干部因对民族地区情况熟悉，与少数民族群众感情沟通更顺畅，在带领少数民族致富脱贫，宣传贯彻党的方针政策上有着不可替代的作用。但现有的人才聘用机制远不能将少数民族干部很好的充实到应有的岗位，在后备干部培养上缺乏培养对象，现在的少数民族干部40岁以下极少，后期少数民族人才使用渠道不畅。另一方面，边境地区农民技术人才缺乏，使可持续发展的产业得不到有效发展，缺乏对社会事业、科教文卫等劳动者素质的培训机制，少数民族群众的自我发展能力不足。

五、对策与建议及“十三五兴边富民行动”工作的重点

1、加大资金投入力度

一是在争取国家兴边富民行动专项资金的同时，县政府要足额落实兴边富民行动项目所需资金。二是积极引导争取各类国际组织、政府机构、企业、个人等援助、捐助边境民族镇、村帮助发展各项事业。三是积极争取中央财政边境建设事业补助费，重点用于解决边境地区民族镇、村群众生产生活中的急难问题。四是积极鼓励、引导和支持金融机构对边境地区有市场、有效益、有信贷条件的项目加大信贷支持力度，争取国家安排的贴息资金和扶贫贷款，增强边境地区民族镇、村对信贷资金的吸引力。在资金的使用上，应当开展扶持资金的整合使用。借鉴省委、省政府农业资金打捆使用的经验，将兴边富民资金集中投入发展民族风情旅游、特色农业等带动性强的产业上，更利于民族地区产业和经济发展。

2、推进农业产业化和标准化，促进农民增收

继续发展特色、绿色种植业，努力打造具有民族特色的名牌农产品，提高农产品经济效益；积极引导、鼓励和支持少数民族农村劳动力向非农产业转移，加强农民进城务工和出国劳务的引导、管理和职业培训，为农民外出务工、经商创造良好的政策环境和基础条件；加快发展农副产品加工业、振兴民族特色的传统手工业、食品加工业；培育农业技术服务体系和农村经济发展的社会化服务体系。加强技术推广、科技培训、防疫防病、综合服务等工作。鼓励引导农民创办各类专业协会，培育和发展农村中介组织和农民经纪人队伍，发展农村各种合作经济组织，建立和完善农业生产要素市场和农产品市场体系，为农民提供及时准确的市场信息。

3、进一步帮助民族镇、村改善基础设施和生态环境

加强民族镇、村基础设施建设，重点建设一批对带动当地发展起重大作用的交通、水利、电力等公共基础设施项目，优先安排与群众生产生活密切相关的农田水利、人畜饮水、电力、乡村道路、民房改造等中小型公益型项目。坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，全面提升民族镇、村水旱灾害应急管理、综合防御及水资源保障、粮食安全生产保障能力。扶持小型农田水利设施建设，力争使6个民族村（12个自然村）耕地实现节水灌溉。

4、支持边境贸易发展

完善和加强边境口岸“互市贸易区”建设。加大对口岸基础建设的投入，推进电子口岸建设，在出口退税、过境人员出入签证等方面，进一步简化手续，放宽限制，提高通关效率。实施优惠的边贸税收政策，支持边境口岸的通关、运输和贮存条件的改善。

5、实施兴边富民行动重点工程

按照国家和省政府兴边富民行动的有关部署开展重点工程建设。主要包括：以水、电、路、通信为主的基础设施建设工程；以资源合理配置为目的的产业结构调整工程；以提高城市化水平为重点的小城镇建设工程；以人文和自然环境为优势的旅游开发工程；以民族名优特新为重点的绿色、特色产品工程；以边境贸易为核心的外向型经济开发工程；以人才为本的人才队伍培养建设工程；以继承和发展民族文化为宗旨的文化设施建设工程；以改善民族医疗卫生条件为重点的提高少数民族人民群众健康水平工程；以维护边境地区和口岸安全稳定为重点的边境平安建设工程。实施以上工程，必须坚持“先易后难”的原则，条件成熟，容易实施的工程项目首先实施；必须坚持“先重后轻”的原则，涉及大多数少数民族人民群众利益和投资少、见效快、收益大、具有长远性效益的重点工程项目首先实施；必须坚持“以点带面”的原则，不断总结、推广试点经验，逐步扩大实施范围。

6、加大对少数民族人才的培训力度，为民族事业发展提供人才保障

努力培养一批经济、管理、科技、教育、文化卫生等各方面的急需人才，对有发展潜力的少数民族人才进行重点培养，有效地解决目前东宁县民族地区人才短缺问题。争取特殊政策和定向培养的措施，视不同情况降低门槛，创造条件鼓励和吸收更多的少数民族人才充实民族干部队伍，到基层、到乡镇学习锻炼，为少数民族群众服务。