“十二五”时期重庆推进城镇化的战略思考

摘要：重庆是一个大城市和大农村现象并存的区域，加快推进城镇化进程是重庆三大战略定位的核心和关键，是促进重庆实现城乡统筹发展、解决重庆城乡二元经济结构问题的根本手段和关键措施。以“314”总体部署作为“十二五”时期重庆推进城镇化的指导性纲领，在重庆城镇化进程现状判断的基础上，提出了“十二五”时期重庆推进城镇化的战略目标，以及为实现目标的道路选择、面临的困难与对策。研究“十二五”时期重庆推进城镇化的发展战略，就是落实“314”总体部署并具体化到操作层面的思考。

关键词：“十二五”时期；重庆；城镇化

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1007－5194(2010)05－0088－07

加快推进城镇化进程是以人为本的科学发展观的本质要求。建设城乡统筹发展的直辖市是“314”总体部署提出的重庆发展的三大战略定位的核心和关键，加快城镇化进程的推进是统筹城乡发展的关键措施，是解决长期困扰重庆经济社会健康发展的城乡二元结构问题的根本手段。

一、对当前重庆城镇化进程的基本判断

直辖以来重庆制定并实施了加快城镇化发展战略，并取得了很大成绩，从1997至2008年城镇化水平每年在1.5％－2.5％的增长幅度。排除城镇人口统计口径调整对城镇化率提升的影响，重庆的城镇化快速推进归功于以下三方面的努力：首先，重庆库区农村移民市内外迁，截至2008年三峡重庆库区农村移民市内外迁安置工作基本结束，重庆市内外迁安置4.4万余人，移民分别安置在一小时经济圈的江津、垫江、梁平、合川、铜梁、璧山、永川等7个的县市，移民成为城镇居民；其次，城市就业岗位吸收农村剩余劳动力转移，在1997至2008年间，劳动力逐渐由第一产业向第二、三产业转移，1997年三次产业就业结构为57.7：18.3：24.1，2008年三次产业就业结构为45.4：20.6：34.0，其中第一产业就业比重比1997年下降12.3个百分点，第二产业就业比重上升2.3个百分点，第三产业就业结构比重上升5.9个百分点；第三，主城城区数量及面积扩大，将原本不属于主城范围的主城周边农村区域划为城镇，农村居民户籍变更为城镇居民，增加了城镇人口数量。

为详细了解重庆各区县城镇化进程的情况，我们按照位序一规模法则对已有的32座城市进行分析，公式如下：

In(Rt)＝InA－alnSt＋ωi　(1)

上述公式表示把城市按人口规模从大到小排序(R＝rank)，一个城市人口规模(S)，服从R＝AS－υ。当o＝1时，系数A与最大城市规模是一致的。

回归结果为：

In(Ri)＝5.392251－1.025791In(Si)＋ωi

t＝(21.49644)(－12.76419)　r2＝0.881033

从分析结果看，重庆的城市规模分布测度参数为1.02579，可以认为接近标准参数1，这充分说明重庆的城市体系分布基本符合位序－规模分布，表明重庆市各城镇经过长期的发展，城镇化水平有了很大的提高。但是重庆主城区的首位度过高，为7.68，主要是由于首位城市与其他城镇经济发展水平相差悬殊，导致大量人口和产业集中于首位城市，造成重庆的城市首位度偏高。

城市首位度过高造成城镇体系分布很不健全，城镇职能结构模糊，城镇分工不协调。至2008年年底，重庆市域范围有32座城市，其大城市1座(重庆市主城区)、大城市1座(万州)、中等城市5座(涪陵、长寿、江津、合川、永川)、小城市25座，城镇体系存在着明显的裂点，缺少100万人口以上的大城市，在城市发展中，特大城市孤立发展，缺乏大城市支撑，小城镇的发展严重滞后，致使城市难以形成等级扩散之势，体系内高等级城市职能发挥受阻，不同等级城镇之间的经济联系、辐射扩散、要素流动不畅。

目前，重庆城镇化水平仍落后于其经济发展水平，城镇化水平低依然是制约重庆市经济社会快速和健康发展的主要矛盾，“十二五”时期仍然是重庆城镇化快速推进时期。为继续有效推进城镇化战略，克服城镇化过程中出现的难题，防止未来城镇化过程中可能出现的其他新问题，有必要按照统筹城乡发展的新要求，结合“314”总体部署的三大战略定位，进一步探讨和明确未来城镇化的新道路，提出更加切实可行的对策和措施。

二、“十二五”时期重庆城镇化目标设想

在国家政策的强有力支持下，重庆市的城镇化水平也得到了快速发展，但与其他直辖市以及发达地区相比，重庆市的城镇化率还存在不小的差距，尤其是在城镇化进程的质量方面，所以在“十二五”期间，重点抓城镇化进程的推进对重庆仍然具有重要的战略意义。城镇化是工业化、城市化、现代化三位一体的同步推进和演变过程，我们从城镇化总体目标、城镇经济发展、城镇社会建设和城镇居民生活等角度运用指数平滑法和趋势外推法相结合，对“十二五”时期城镇化各项目标进行预测，对“十二五”期间重庆城镇化进程在质量上提高要求，详细的目标体系参见表1。

1.城镇化总体目标

“十二五”期间全市城镇化率平均每年提高1.5个百分点以上，2015年城镇化率达到62％左右，城镇结构得到优化，逐步形成布局合理、规模适度、协调发展的城镇体系；城镇规划、建设、管理水平大幅度提高，城镇功能突出，设施明显改善，城镇经济快速发展，城镇特色更加突出。

2.城镇经济目标

城镇经济快速发展，产业支撑能力明显提高，就业机会明显增多。二、三产业从业人员占全部从业人员的比重达到66％以上。初步建成长江上游经济中心，西部重要增长极、现代制造业基地、区域性金融中心和文化中心，西南地区交通枢纽地位进一步凸显。

3.城镇建设目标

城镇供水、污水处理、垃圾处理、供电、供气、道路交通等基础设施建设得到较大改善，基本适应发展的要求。到2015年，城市自来水普及率达到97％，城市建成区内人均绿地面积达到20平方米以上，人均城市道路面积达到12平方米。

4.城镇居民生活目标

城镇居民住房条件和环境有较大改观，居民生活更为方便、舒适。到2015年城市居民家庭恩格尔系数为33.3％，农村居民家庭恩格尔系数为49.6％，城镇居民与农村居民收入比目标值为3.1，城镇登记失业率为3.5％，城市人均住房建筑面积为40.65m2。

重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，加快城镇化进程，提高城镇化质量，保障重庆市城镇化进程推进和经济社会发展相衔接是当前工作的重中之重。从实现城镇化率的明显提高到城镇化质量显著优化是一个不断完善的过程。

三、“十二五”时期重庆城镇化道路的选择

重庆市地域范围较大，各区域无论是在经济发展水平还是在城镇化水平上，都有较大的差异。在空间分布上，城镇化水平大致呈现西高东低的基本态势，见图1。

针对这样的情况，在城镇化过程中应当根据各地区经济发展水平的不同、城镇化发展阶段和基础的不同，采取分地域、分阶段、分层次的发展道路。根据地区城镇化的发展阶段和经济发展水平的差异，我们依照2006年重庆市提出的“一圈两翼”划分出的一小时经济圈、渝东北地区和渝东南地区这三个区域来分别讨论具体的城镇化道路。

1.一小时经济圈：优先培育大城市

一小时经济圈是重庆的核心地区，是全市经济最发达，城镇化水平最高，人口密度最大的地区。交通、城建等基础设施比较完善，科技、教育等社会事业也很发达。但是圈内城乡协同程度较差，甚至还存在着相当数量的“城中村”。

一小时经济圈应当优先培育大城市，一方面大城市具有规模效应，能吸引更多的资本和生产要素聚集，提供更多就业机会，容纳更多人口，孕育更大的市场；另一方面只有大城市才具有国际影响力，才能有效地参与国际市场竞争，提升重庆的城市竞争力。

重庆一小时经济圈由于地形地貌原因，不具备圈层依次扩展能力，而是沿主要交通轴线扩展，我们通过城市群式培育节点城市，强化已有的放射通道来带动整个一小时经济圈的协调发展。根据一小时经济圈内各区县的产业结构和经济发展水平以及地理位置，围绕主城九区，我们将重庆一小时经济圈沿四个轴线方向形成四大城市群，每个城市群围绕中心城市发展，举城市群之力推动中心城市的扩张，中心城市从中等城市成长为大城市不仅从城镇规模结构的角度优化了重庆的城镇等级分布，而且从职能结构角度更能为核心区主城九区的功能扩展提供支撑。

核心区域主城区应当完善城市核心功能，产业发展高端化和服务化，通过人口疏解和人口集聚形成分享空间。建议将主城区划分为“核心功能区”和“核心功能拓展区”，前者为服务业集聚区，后者为高端制造业集聚区。

四大城市群为主要人口和产业集聚区，采取网络型城镇一产业布局模式，建设四个区域性中心城，围绕中心城建设，以发展现代制造业、旅游业和都市农业为主，把培育大城市作为城市群的主要任务。

2.渝东北和渝东南地区：优先培育中等规模城市

“十一五”时期，重庆以“大城市带大农村”发展战略落实城乡统筹，侧重于小城镇的发展，对小城镇进行大量基础设施投资，加强小城镇与农村的联系，而忽视了中等规模城市的建设，导致重庆的经济中心与腹地欠缺中等规模城市的衔接，不同等级城镇之间无法构建经济联系，阻碍了产业的扩散与承接，要素流动不畅。在渝东北和渝东南地区优先培育中等规模城市既能避免大城市的膨胀病，又能克服小城镇的规模不经济问题；而且中等城市是大城市的卫星城和小城镇成长的主要归属。

渝东北和渝东南地区应因地制宜的走点一轴城镇发展模式，旅游业和现代农业是主导产业。加强县政府所在地的建设，各县域力争在短期内培植发展起至少2至3个10000人规模的城镇，在条件成熟的地方开展镇镇、镇乡合并措施，以扩大城镇发展规模，推进城镇规模的发展和城镇结构合理化。

其中渝东北的城镇化模式可以考虑：以交通为先导，万州为区域辐射中心，长江为轴线，采取点轴结合推进城镇化进程的模式。依托主要交通干线，选择发展条件相对较好的地区，引导人口集中合理分布，构建以万州为核心的城镇体系。交通条件差是该区城镇化的一个重要障碍，一切发展都要以交通的改善为前提，重点是建设铁路干线和高速公路，打通或加强各区县的对外联系，彻底改变封闭式的发展状况。

针对渝东南地区山区的地形特点以及人口密度小，经济发展水平低，市场力量弱等社会经济特点，其发展模式可以考虑：以黔江作为区域性中心城市，秀山为主要节点，依托乌江和渝湘高速公路、渝怀铁路等构成的东南线发展轴，形成级次分明、结构合理、点轴相连、互动并进的城镇格局。

作为唯一一个省级国家统筹城乡综合配套改革试验区，重庆的城镇化正面临着加快发展的历史机遇，在新的起点上，采取分地域、分阶段、分层次的发展道路推进城镇化进程，必将大大促进重庆小康社会的全面建设和早日实现建成西部地区重要增长极以及长江上游经济中心的战略目标。

四、“十二五”时期重庆推进城镇化面临的困境

城镇化进程是一个多方面变动的过程，包括城镇人口的增长，土地规模的扩张、经济结构的调整等各个方面，任何一个环节的问题都将制约城镇化推进的整体进程，本文主要从城镇人口就业、城镇土地扩张、城镇基本公共服务供给和基础设施条件等方面判断“十二五”时期重庆推进城镇化进程可能面临的困境。

1.就业结构和经济结构失调的困境

重庆市加快城镇化进程速度，将会有更多的农村人口进入城市，如何解决这些人的就业将是影响城镇化速率及质量的根本问题，只有在保证就业规模的不断扩大和就业结构的不断优化的前提下，才能促使该市的城镇化持续高效进行。我们采用产值增速和就业增速来计算重庆市直辖以来的三次产业的就业弹性系数，分别得到第一产业、第二产业、第三产业的就业弹性系数平均值，见表2。结果表明，第一产业的产值增长主要依靠的是生产效率的提高，其产值增长基本没有带来就业的增加；第二产业与第三产业的产值增长均促进了产业就业的增加，同时第二产业的就业弹性系数明显小于第三产业，表明其对就业的吸纳能力不如第三产业强劲，正是由于三产中的支柱行业第二产业的就业弹性系数较低，造成其对就业的吸纳能力不足，直接影响到城镇化中进城人口的就业。

上述分析得出，重庆第二产业的就业带动作用不强，而城镇化进程中消化就业人口更多的第三产业在国民经济中的贡献却不够大。重庆市第三产业的发展受到第二产业尤其是工业结构的制约，难以吸纳更多的就业。没有第二产业的蓬勃发展以及人们收入和生活水平的迅速提高，为生产和生活服务的第三产业是不可能快速发展的，从而也就不可能吸纳大量就业，即使短期有一个快速吸纳，长期也难以维持。

2.扩展城镇用地与保护耕地红线的困境

自直辖特别是2002年以来，重庆建成区面积和人均建成区面积增长迅速。1998年，重庆市建成区面积为298平方公里，到2008年底止，建成面积已经增长137％，达到708.37平方公里；从人均水平来看，重庆市人均建成区面积从1998年的21.64平方米增长为2008年的46.16平方米，增长了113％。

重庆地形地貌等自然条件和耕地红线给土地的增长带来巨大压力。根据国家土地利用总体规划(2006－2020)的管理政策，到2010年，重庆要确保全市耕地保有量不低于3325万亩，到2020年不低于3256万亩。而重庆市一方面山多坝少，土地资源 中可供利用的比例本就很少，耕地后备资源不足75万亩，且分布在生态脆弱区，耕地质量不容乐观，土地开发及持续利用难度大，另一方面耕地红线又不能突破，而且生态退耕规模较大，三峡工程淹没用地和移民迁建用地规模扩大，库区地质灾害治理和环境工程将占用大量耕地，因此，重庆市城镇化过程中的建设用地的增长空间十分有限。

一方面，耕地资源禀赋相对匮乏；另一方面，城镇用地需求不断增大。按照全国土地利用总体规划的控制，2008－2020年，重庆市建设用地总规模可净增加1166平方公里，年均增加供给97平方公里，而全市年均新增建设用地总需求为160平方公里，每年的供需缺口超过60平方公里。其中，工业用地的需求缺口最大，到2020年全市工业总产值将达到40000亿元，按每平方公里土地产出50亿计算，至少需要800平方公里土地，每年的供需缺口达到30平方公里，加之主城企业搬迁人工业园后工业用地大都变为综合开发用地，实际缺口会更大，土地供应指标与用地实际需求之间矛盾较大。

3.剧增的基本公共服务需求与有限的公共资源供给的困境

近年来，重庆市教育、医疗卫生、社会保障、就业等都取得了举世瞩目的成就。在义务教育领域小学学龄儿童入学率达到了99.98％，初中阶段的毛入学率达到了98.89％；医疗卫生支出7.8％，社会保障标准提高；就业信息渠道多样化。但这样的成就仍然难以掩饰其发展过程中的诸多问题。就医疗卫生支出而言，重庆市2008年卫生总费用为51.64亿元，占地方财政支出的3.56％，占GDP比重1.01％，即卫生支出中，绝大部分由居民和社会承担，政府政府供给量和比重明显不足。从卫生人员来看，2008年重庆每千人卫生人员数比较低，如表3所示，无论是每千人卫生技术人员、执业(助理)医师、还是注册护士都低于全国平均水平，更低于沿海三大直辖市。与西部地区平均水平相比，重庆每千人卫生技术人员、执业(助理)医师和注册护士分别比西部地区平均水平低19.12％、14.88％和24.39％。重庆每千人卫生人员还具有很大的提升空间。

基本公共服务供给不足的矛盾仍十分突出，财政投入的不力是重庆市公共服务供给短缺的主要原因。长期以来对基本公共服务投入比重偏低以及社会对公共服务需求的不断增长，公共服务供给总体上呈现出短缺的格局。而且基本公共服务供给在城乡之间、地区之间、城市内部、农村内部之间的差距仍然很大，例如教育资源地区间分布不平衡，医疗卫生机构布局不合理，社会保障覆盖范围在不同收入群体中的比例差距等。随着城镇化推进的深入，能否满足城镇居民对基本公共服务的需求成为考察重庆城镇化进程质量的重要依据。

4.巨大的城镇基础设施投资需求与有限的财政资金的困境

基础设施是经济增长中供给基础的主要部分，重庆市经济发展正全面步入工业化阶段，城镇化正好处于加速阶段，根据城镇化的一般规律，预计未来20年将是重庆市城镇化发展速度最快的时期。在重庆未来的城镇化推进过程中，基础设施的供给是否能够跟上城镇化的速度，决定着未来重庆的城镇化质量。

从基础设施的拥有量看，重庆的基础设施建设还比较落后，2007年，重庆市的城市用水普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均城市道路面积等都比全国平均水平要低很多，城市用水普及率、城市燃气普及率等与北京、上海、天津等其他三个直辖市也存在着较大差距，就算与四川相比，人均道路面积、人均绿地面积、每万人拥有公共厕所量等也不如四川。除了人均建筑面积和城市燃气普及率略高于全国平均水平，分别为全国水平的116％和101％，城市用水普及率、人均拥有公共交通车辆、人均城市道路面积、人均公共绿地面积、人均公共厕所数量等仅为全国平均水平的98％、94％、80％、85％和78％。

从投融资体制看，重庆在城市基础设施和公共设施建设中的投融资体制改革方面不断创新，逐步组建了渝富、城投、地产、高发、开投、交旅、水投、水务政府性投资集团，也就是重庆“投”模式，承担大部分重庆市政基础设施和城市建设投资经费，但是重庆市仍有大量基础设施项目是政府和政府的机构在独家掌控，基础设施建设投资资金紧缺的状况也就难以根本改变。

在即将到来的“十二五”时期，重庆在快速推进城镇化进程的条件下，人口大量涌入城市，城镇的就业岗位、土地规模、基础设施承载力以及基本公共服务供给都将面临着巨大的挑战。

五、继续加快城镇化进程的若干政策措施

如何在实现经济社会可持续发展的同时，解决好几百万农民从农村到城镇的地域流动，实现从农民到市民的生活方式转变，解决好几千万城市居民的安居乐业，是重庆在“十二五”时期乃至以后较长一段时间内(或在2020年内)城镇化发展的重大问题。本文针对未来重庆推进城镇化可能面临的困境提出以下四点建议：

1.实施渐进铺开式户籍改革，保障农村劳动力有序转移

在城镇人口承载力还比较有限的重庆进行户籍制度改革，须走渐进式道路，以避免地区间巨大的福利落差可能导致的人口大规模盲目流动。依次按照小城镇、中小城市(县城、区)、大城市(区域性中心城市)和特大城市(主城区)的等级层次，分不同地域和程度来完善城镇户籍管理制度，加快推进城镇化进程。

(1)在“十二五”期间完全放开小城镇户籍管理。只要在本地有固定居所且长期居住的，无论是农民还是其他城镇人口，都可登记办理城镇常住户口，真正实现强化户口登记制度(非户口迁移制度)的户籍管理模式。对于重点镇要实行优惠政策，使户籍制度改革达到聚集项目、聚集人才、聚集资金的作用。

(2)在“十二五”时期内基本放开中小城镇的户籍管理。对于长期在城镇工作，有稳定职业、收入和住所的农民，可转为城镇户口，对于从其他城镇迁入的大专以上非本市户口的毕业学生，原则上放开，以利于人员流动和城镇发展和改善城镇的人口素质结构，这样才能不断提升和更好地发挥中小城镇对周边地区经济的辐射力和带动力，促进地区经济发展。

(3)到2020年以至更长的时期内，逐步放开大城市和特大城市的户籍制度。大城市和特大城市的发展主要在于不断吸引和留住高素质的各种人才，以保持城市发展和创新的活力。因此，大城市和特大城市户籍管理的重点：一是放开高层次、高素质人才的引进；二是对于本科以上学历非本市户口的毕业学生，原则上基本放开，只进行适当的结构调整控制。

2.深化农村土地制度改革，创新土地股份合作机制

创新型股份合作制在强调土地流转同时更加关注于风险的控制和把握，主要突出土地保险超赔机制，该机制能有效应对和抵御市场风险，给予失地农民有力的保障。通过考察重庆市关于土地流转的“土地交易所”的基本模式，结合其他省市的成功经验，我们认为重庆市应建立以土地为中心的创新型 股份合作制――多维土地合作制。

多维土地合作制是将保险公司作为新的主体引入特定经济组织～集体一农民之间的股份合作模式，合作模式改进为：特定经济组织一集体一农民一保险公司之间的创新型合作机制，然后再根据土地贫瘠与否以及由此产生的级差地租，进行差别投保，保金的支出由特定的经济组织、集体和农民按照一定的比例产生，以自愿原则优先，投保生成以后，当土地上市交易的过程中，若市场出现波动，特定经济组织经营管理不当时，失地农民虽然没有股份分红，但是可以从保险公司获得保险补偿，以弥补市场波动风险，切身利益得到保障；而当市场运行稳定，特定经济组织经营良好时，失地农民又可以按股份进行分红，获取利益。按照这种股份合作制进行经营，特定经济组织、集体和农民都会获得相应利益，关键是农民的利益能够被保障。

3.建立新型融资机制，培育新型农村金融

重庆市在进行基本公共服务建设的融资中，对于公共基础设施、教育、医疗等各方面的投入中，完全可以采取公私合作(PPP模式)的形式，发展壮大一批具有较强投融资能力的集团公司。鼓励外商、民营企业投资交通通信、城镇供水排水和生态环保等基础设施项目，一方面可以减轻财政投入的压力，另一方面也不用过于担心投入的成本和风险，PPP模式是一种多方共赢的融资模式。

培育多种形式的新型农村金融组织，大力发展适合农户需求的“草根性”小额信贷组织。应当尽快出台鼓励和规范“草根性”小额信贷组织发展的法规和政策，扩大村级互助资金试点范围，积极研究和搭建符合重庆市特色产业、设施农业发展要求的农村金融信贷平台，探索银企、银社(合作社)合作的有效途径，逐步在全市建立起政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制，着力解决农村金融有效供给不足的问题。同时，要进一步扩大农业政策性保险的试点范围，推进财政支农资金与信贷、保险等资金的业务组合，实现支农资金效益最大化；加强和改进金融监管工作，防范农村金融风险。

4.建设环绕主城区的一小时生活圈，推行圈内公共服务均等化

一小时生活圈是一小时经济圈在发展层面上的延伸，一小时生活圈的范围是用一小时车程域来衡量的，一般而言是以主城为核心、一小时车程为半径的范围内的城市群，一小时生活圈能在更小的空间尺度内满足城镇居民对工作、生活、休闲等城市功能的需求。

(1)倡导一小时生活圈就业一居住理念，一小时生活圈是就业居住生活模式上的一种创新，鼓励房地产商逐步从主城核心密集区转移到一小时生活圈域开发建设楼盘，在建筑用地上给予适当的优惠政策。加大一小时生活圈内生活基础设施的建设，建设知名学校和医院的分校和分院，建设购物、娱乐等生活场所，吸引居民到居住密度低的一小时生活圈内购房，在购房价格上，给以居民适当的优惠，鼓励在一小时生活圈域内购房。应加大普通住宅的土地供应，保持适度的住宅投资规模和住宅供应量，尤其要保持住宅尤其是中小户型住宅的投资规模。推动政府从规划审批、土地供应等方面人手，确保中小套型、中低价位普通住房的投资规模，改善住房供应结构。

(2)以一小时生活圈为试点，推行圈内公共服务均等化。提高一小时生活圈内的公共服务水平，提高公共产品的供给效率，让居民在教育、卫生、文化、社会保障和就业等各方面享受高水平均等化的公共服务。根据重庆现阶段的实际，在建设一小时生活圈基本公共服务时，应当把义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，界定为一小时生活圈基本公共服务均等化中的“基本”。

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